基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索

[摘　要]当前，我国城市设计存在实施困境，其核心原因之一是传统规划管理体制所依托的“理性模型”受到了挑战，与现实中城市设计管理工作更加强调过程性、动态性和引导性等新要求不相适应。文章通过借鉴国外在规划管理实践中将城市设计与规划委员会制度建设相结合的做法，建议我国城市可以从制度建设角度，通过发挥规划委员会的作用推动城市设计实施，并注重建立城市设计审查机制、制定城市设计导则、建立多方参与机制及完善法律保障。
[关键词]城市设计；规划实施管理；规划理论；城乡规划委员会；制度创新
[文章编号]1006-0022(2017)08-0044-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]石春晖，赵星烁，宋峰．基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索[J]．规划师，2017(8)：44-50．

Approach Research On Urban Design Implementation Based On The Urban Planning Committee/Shi Chunhui, Zhao Xingshuo, Song Feng
[Abstract] The issue of China’s urban design implementation is caused by the efficacy loss of rational planning management model, and the traditional model has no longer adapted the actual work which requires more process, dynamics, and guidance. By referencing the integrated measure of foreign urban design and planning committee, the paper suggests that China’s cities should advance the development of planning committee, and build review mechanism, urban design guideline, public participation mechanism, and law system.
[Key words] Urban design, Planning implementation and management, Planning theory, Urban-rural planning committee, Institutional innovation

随着我国城镇化进程的推进和新型城镇化战略的提出，城市发展更加注重从外延扩张向内涵提升的转变，城市规划建设更加注重品质、强调以人为本。城市的景观风貌、公共空间、自然环境和生态系统，以及城市文化和城市精神的塑造，越来越成为人们关注的重点。国家也将塑造城市特色风貌作为加强城市规划建设管理工作的重要任务之一，明确了要提高城市设计水平，加强建筑设计管理和历史文化风貌保护的要求[1]。在此背景下，城市设计作为一种重要的规划设计工具逐渐得到广泛应用。
虽然我国不少城市已经开展了大量城市设计工作，但是在我国现行城乡规划领域的有关法律体系中，并未将城市设计作为一级规划或一种规划类型①。事实上，城市设计作为解决城市特定问题的方法和工具，不宜也没有必要形成独立的规划体系，而更适合作为规划制定或建筑方案确定前期的一个工作环节[2-3]。如何才能更好地实现城市设计的作用，尤其是在政府主导下开展的城市设计；如何才能与现行规划管理体系相结合，发挥管控和引导的积极作用，是各地规划管理实践工作需要探索的关键内容。

1城市设计的现状实施路径与困境

1.1目前我国城市设计的实施路径
通过对各地具体做法进行归纳总结发现，目前我国城市设计主要有四种实施路径：①替代控制性详细规划，将城市设计成果直接作为规划实施管理的依据。其代表有深圳部分片区、苏州新加坡工业园区。②将城市设计与控制性详细规划共同作为实施规划管理的依据，如《天津市城乡规划条例》明确了城市设计和城市设计导则的法定地位，要求设计单位必须按照规划要求、城市设计导则的有关规定，进行规划设计和建设工程设计。③将城市设计有关要求纳入控制性详细规划，即将城市设计作为制定控制性详细规划的前期分析工具，主要应用于城市发展的重点区域。④将城市设计仅作为辅助性参考，政府在提出规划条件、审查方案和作出许可时仍以控制性详细规划为准。
在以上四种路径中，城市设计的强制性作用依次减弱，但即使城市设计被赋予了较高的管控地位，在实践中其实施也仍将面临困境。

1.2城市设计实施的主要困境
(1)城市设计从方案到控制指标“翻译”不到位。一方面，城市设计涉及空间形态、环境质量的一些控制要素难以定量和定位，将城市设计的成果“翻译”成控制性指标难度较大；另一方面，存在控制指标缺乏弹性难以落实的问题，一些城市设计方案由于前期研究不足、编制时间仓促等，提出的控制指标过于细致和苛刻，增加了开发成本。
(2)城市设计动态化管理机制缺失。我国现阶段城市发展变化较快，法定的控制性详细规划尚可根据法定程序进行调整。例如，北京通过控制性详细规划动态维护审查会进行动态调整，针对实施过程中的新情况和新问题，对已批准的规划不断进行细化落实、调整修改和完善更新[4]。但各地开展的城市设计往往为一次性投入，并且设计成本较高，从而缺乏相应的动态调整机制。花重金编制的城市设计与实际需求不相适应，方案被束之高阁的现象突出。
(3)城市设计的多方协调和公众参与不足，观念和利益