0引言

近年来伴随着城镇化水平的不断提高，统筹城乡资源发展越来越重要，尤其是要提高土地资源的利用效率。同时，各级政府和不同部门针对同一空间制定了规划，类型多、关系复杂、衔接不畅，各类规划内容脱节甚至冲突，严重影响和制约了规划的实施效果，还增加了行政管理成本和社会矛盾。在此背景下，“多规融合”成为城市存量发展转型中的必然选择。自2000年以来，国家和地方针对“多规融合”展开了各种尝试与探索，但更多的工作局限于图斑差异消解和制作“一张蓝图”。笔者认为，仅以编制一个“综合规划”、绘制一张“规划蓝图”作为“多规融合”工作的终极目标，并不能从根源上解决“多规”之间的矛盾，这无非是在“多规并存”的基础之上又增添了一个综合性空间规划罢了。要解决“多规”之间的矛盾，要通过规划体制的改革，健全“多规”间的工作协调机制，确保“多规”之间定位清晰、功能互补、统一衔接，形成规划合力，才能更好地发挥规划的作用[1]。
从“多规矛盾”的表象看，“多规”之间出现了规划对象、范围、数据、空间分布、实施年限和实施方法等多方面不协调的现象。从更深层次的视角去探寻“多规”协调困难的原因，笔者认为其根源在于不同规划之间从编制到实施的全过程都出现了问题：规划编制前目标缺乏共识、规划编制中内容缺乏衔接和规划实施中管理缺乏协同。
受地方委托，笔者对吴中区“多规”编制目标、成果内容和实施管理进行了全方位的研究，对规划编制前目标缺乏共识的矛盾进行了分析，并根据具体项目中遇到的问题进行了思考，以及对吴中区“多规融合”目标协调机制进行了研究。

1“多规”目标缺乏共识的原因分析

1.1目标共识思想难以统一：行政部门的价值分异与利益博弈
我国的空间规划类型按照规划目标价值取向可以分为实施型实用主义规划(计划)与终极型理想主义规划[2]。土地利用总体规划为实施型实用主义规划的代表，其工作的重点放在土地指标的统筹与分解上，关注的要点放在耕地的保护上，遵循“保护优先”“以供定需”的原则，空间分布与用地现状匹配度较高。城乡规划为终极型理想主义规划的代表，侧重于远期的发展、用地空间形态的合理布局和优化，遵循“以人定地”“以需定供”的原则。虽然不能说哪种价值观不正确，但是在编制伊始由于不同部门的价值观分异，造成了规划目标难以统一。
负责编制空间规划的行政部门均为平行的政府职能部门，各部门拥有相对独立的权利，行政级别大致相同，任何一方无法对其他部门产生直接的行政约束。空间资源是有限的，因此各部门及部门决策者针对同一空间资源进行利益博弈，所编制的规划侧重各自的利益最优，国民经济和发展规划追求社会经济发展、城县规划追求城乡建设扩张及土地利用规划追求耕地的保护等，目标共识难以达成。这种情况造成了部门间互相争夺空间资源的现象，对规划的权威性造成了负面的影响[3]。

1.2目标共识方式难以实现：规划法规的各具地位与协调存惑
首先，各个规划主管部门依据相应的法律，编制各类规划。规划和国土部门分别依据《城乡规划法》与《土地管理法》编制城乡规划及土地利用规划，发改部门依据《宪法》编制国民经济和社会发展规划。但是，近年来指导作用逐渐增强的主体功能区规划和生态红线规划则依据法律地位较低的规章文件进行编制。这样就导致了同一层面存在多种级别的法律