生态空间的“多规融合”思维：邻避、博弈与共赢—对广州生态控制线“图”与“则”的思考

[摘　要]生态空间区界划定与管理是空间规划的重要内容，国内城市多将生态控制线作为控制城乡建设无序蔓延、引导生态空间健康发展的工具，但其划定仍以单一部门为主导，缺乏统筹融合。文章以广州生态控制线划定工作为例，发现城市生态结构到生态空间边界的落地控制难的主要原因在于生态用地与建设用地的邻避退让、各级政府及相关部门之间的博弈平衡等。为此，提出要树立生态空间的“多规融合”思维，建立一套“图”“则”并存的共赢管控规则。
[关键词]生态控制线；生态空间；多规融合；广州
[文章编号]1006-0022(2017)08-0057-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]何冬华．生态空间的“多规融合”思维：邻避、博弈与共赢—对广州生态控制线“图”与“则”的思考[J]．规划师，2017(8)：57-63．

“Avoidance, Gaming, And Win-win”: Multi-plan Integration Of Eco-space, Guangzhou/He Donghua
[Abstract] The eco-sapce boundary delimitation and management is the important context of spatial plan, and the ecological line has beena useful tool that avoids the urban-rural chaotic sprawl, advances the development of eco-space. But, the delimitation work is controlled by single department and needs integration. The paper takes Guangzhou as an example, analyzes the issue of delimitation: the avoidance between ecological land and construction land, the competition between different departments. Therefore, the paper puts forward the multi-plan integration of eco-space, builds the win-win system of “map”and “rule”.
[Key words]  Ecological line, Eco-space, Multi-plan integration, Guangzhou

自党的“十八大”将生态文明建设纳入“五位一体”发展体系，并在十八届三中全会提出划定生态保护红线以来，国内有关部委及各省市陆续开展了城市生态空间的边界管控工作，如广东省进行了生态控制线划定工作。生态空间管控主要为实现两个目的：一是保护重点生态要素，二是控制城市开发建设无序蔓延。生态保护红线作为中央政府的刚性管控事权，管控最重要的生态空间(很多大程度上是城市生态安全的底线)；生态控制线多作为地方政府辅助城市治理的工具，控制城市无序蔓延的同时预留弹性，在很大程度上是城市建设拓展的底线。
国内各省市开展的生态空间边界管控工作的主要实践有3类：第一类以深圳、长沙、东莞和嘉兴等城市为代表[1-6]，通过对生态要素的叠加，划定生态控制线，重点关注城市增长控制，但对如何发挥生态控制线的生态功能研究不足。例如，深圳市通过六大类生态要素的叠加划定基本生态控制线，将其作为一个相对“均质”的区域实施刚性管控，禁止建设。但其在生态控制线划定时已覆盖了相当规模的旧村、旧厂等现状建设用地，引发了对基本生态控制线生态保育功能和结构科学性的质疑，线内社区也表现出比较强烈的抵触情绪[7]。第二类以上海、武汉和重庆等城市为代表，基于生态格局优先视角，开展城市整体生态网络规划，划分各类生态空间，并划定生态控制线，但对城乡空间增长限定的关注不足[8-12]。例如，上海市开展基本生态网络规划，构建市域“环、廊、区、园”的生态空间体系，划分中心城绿地、市域绿环、生态间隔带、生态廊道和生态保育区等生态空间类型，在此基础上划定生态底线，提出生态空间控制导则[8]；成都市通过选取对全域生态空间格局具有重要影响的关键控制要素划定生态控制线，实施综合管理，制定分区分要素管控措施[3]；武汉市编制全市生态框架控制规划，确定市域和都市发展区合理的生态用地总量，提出各类生态框架要素的管控要点，并划定基本生态控制线[9-10]，基本集中于生态要素空间的研究。第三类以江苏省、湖南省等开展的生态保护红线划定为代表[13-14]，基于生态服务功能划定生态底线空间，重点关注生态功能分区管理与数量指标，对整体生态网络和城乡空间统筹发展考虑不足。例如，江苏省根据生态系统服务功能重要性评价，在省级层面确定不同区域的主导生态功能，划定了占省域面积约24.75%的生态红线[13]。
相关研究基于上述实践经验总结，从生态空间的划线方法、管控政策和利用方式等方面进行了研究探索，如陈群弟、赵广英、陈伟劲等人认为在划线方法上要协调保护和发展的需求，在考虑城镇开发动力和生态保护平衡的基础上划定生态控制线，强调从“满足总量、刚性控制、被动倒逼”向“量质并重、刚弹结合和主动引导”转变[15-17]；盛鸣、詹运洲、李兰昀、陈静、龚蔚霞等人认为在管控政策上应当建立保护与发展的共赢策略，建立生态线的分级分类管理机制，加强动态调整机制、生态补偿机制、社区发展转型机制和资源利用机制等配套政策的制定，建立协调、统一的实施管理构架，制定跨部门分类引导策略[1，8，12，18-19]；李明晶、段翔和汪云等人认为要加强对生态控制线内的资源利用研究，开展公园