1空间规划体系改革提出的政策背景

党的“十八大”以来，推进空间规划体系改革、提升空间治理能力成为中央的一项重点任务。2013年底，中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，加快完善空间开发管控制度”，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，并要求在县市探索城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的“三规合一”或“多规合一”，实现“一张蓝图干到底”。随后，国家四部委分别选择若干试点城市，要求通过编制城乡总体规划(广东省四会市等)、发展总体规划(浙江省开化县等)或国土空间综合规划(山东省桓台县等)等形式实现“多规合一”，在县市域单元探索空间规划体系改革。
1.1“三规合一”的提出：空间管控失衡
当前我国空间规划体系现状较为庞杂，一个部门一种规划，一级政府一级规划，横向与纵向相互交织。据不完全统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种。由于长期以来“三规”不能有效发挥空间统筹、空间管控的作用，引起了空间管理无序、土地资源浪费及生态环境失衡等一系列深层次问题。同时，在同样一个空间中，“三规”也缺乏有效的衔接和联系，造成同一横向维度上不同规划管控存在矛盾和不协调。

1.2“三规合一”存在的问题：以宁夏回族自治区为例
2014年，宁夏回族自治区(以下简称“宁夏”)按照“1+18”(自治区+18个市县)的工作架构，在各市县同步推进“三规合一”编制工作。通过一年多的实践，宁夏的“三规合一”编制工作取得了一定成效，划定了生态控制线、基本农田控制线、建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、产业区块控制线和基础设施廊道控制线六条控制线(图1)，初步建立了以控制线体系为核心的空间协调机制，初步实现了发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局和土地开发强度“六大要素”相统一的县市域空间发展“一张图”。但是，由于“三规合一”缺乏规划统领性，始终是在被动协调各部门的空间规划，管控力度较弱，并没有解决空间规划体系存在的深层次问题，具体体现在以下四个方面：①战略引领缺失，缺少城市功能定位、发展目标、城镇村体系、空间布局、基础及公共服务设施布局等方面的内容；②六条控制线管控力度不够，没有实现全域空间管控，尤其是没有划入生态控制线和建设用地增长边界控制线的非建设用地，存在管控缺位；③全域建设用地和非建设用地规划布局缺失，更不涉及土地用途管制；④没有解决耕地、林地和牧草地等各类非建设用地之间，以及非建设用地与建设用地之间的现状叠加问题，现状用地属性不唯一。

2空间规划是各类开发建设活动的基本依据

2.1空间规划的提出
2015年9月，在总结国家四部委“三规合一”试点以及海南省域试点等成功经验的基础上，中央印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。十八届五中全会进一步要求“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”。空间规划成为落实中央空间规划体系改革精神，统筹规划、建设和管理三大环节的重要手段。

2.2中央对空间规划改革试点的要求
2.2.1突出规划统领地位
整合目前各部门分头编制的国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、林业规划和环境保护规划等