空间规划实践的重心转移：从用地协调到共治规则的建立

[摘　要]文章结合全国和广州市城市规划勘测设计研究院参与的“多规合一”及空间规划实践，详细分析了我国空间规划实践的特征，即“一张图”是空间规划共同关注的热点，空间规划的工作重心由用地协调、事权协调转向全域空间治理，当前空间规划工作面临着城市战略共识欠缺、空间规划事权重构和交叉冲突、空间治理的方式方法单一等问题，在对此进行研究的基础上，建立了空间规划共治规则，包括统筹区域和地方的发展规则、纵向传导和横向统筹的空间规则、责任与激励相结合的公平规则。
[关键词]空间规划实践；特征；重心转移；共治规则
[文章编号]1006-0022(2017)07-0055-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B
[引文格式]邓兴栋，何冬华，朱江．空间规划实践的重心转移：从用地协调到共治规则的建立[J]．规划师，2017(7)：55-60．

From Land-coordination To Co-governance Regulation: Transition Of Emphasis Of Spatial Planning Practice/Deng Xingdong, He Donghua, Zhu Jiang
[Abstract] Based on multi-plan integration practice, the paper analyzes the characters of spatial planning in China, and indicates “one drawing” is the center of spatial plans. Spatial planning has problems of strategic consensus; spatial rights restructuring, singular governance etc. The emphases of spatial planning have transferred from coordination of land use and authority towards panoramic spatial governance. A spatial governance regulation is established to integrate regional and local development, vertical and horizontal spaces, and responsibility and incentives.
[Key words] Spatial planning practice, Character, Transition of emphasis, Co-governance regulation

当前，我国的改革重心正由经济现代化向治理现代化转变，十八届三中全会做出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策，《生态文明体制改革总体方案》提出构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。国家建立以空间规划为核心的空间治理体系，强调的是以空间规划为平台，对空间资源的使用和收益进行统筹协调[1]。国内外空间规划的目的都是提供一个多要素整合的、简便有力的空间治理工具，如英国的空间规划已经成为包含规划改革、政策整合和战略治理等内容的综合规划，荷兰的空间规划从“国家重大规划决策报告”转向“环境愿景”，以战略为核心，以放权为手段，提高空间治理效率[2-3]。我国现行的空间规划体系缺少一个从政府层面出发的统领性规划，各类规划沦为部门职能争夺和权力博弈的工具，存在内容冲突、管制重叠、互为掣肘和审批多头等问题，降低了空间治理效率[4]。
我国对空间规划改革的探索主要集中于技术、行政和治理三个视角：①技术视角，主要关注空间规划矛盾的协调技术和方法，通过技术整合形成“一张图”[5-6]。②行政视角，主要关注规划行政事权的整合，通过“技术+行政”推动政府规划管理体制的改革[7]。③治理视角，主要关注不同层级政府之间的事权关系和对话机制、政府与社会之间的协同规划[8]，通过协同编制、公众参与、政策引导和民主监督等手段建立空间治理体系[9]。综合来看，当前的空间规划改革以技术视角和行政视角为主，重点讨论了编制体系、技术方法和机构改革等议题，从治理视角展开的研究较少。
国家自上而下地推动“一张蓝图干到底”的空间规划改革，并不是要画出“终极蓝图”，而是要建立一套多方协同、稳定运行的空间治理规则[10]。本文在梳理全国空间规划政策脉络及编制阶段的基础上，探索空间规划各个阶段的工作重心，以广州市城市规划勘测设计研究院参加的相关项目为研究依据，系统分析空间规划改革面临的门槛和突破方向。