面向专项规划整合的空间规划方法探索— 以广州市“多规合一”工作为例

[摘　要]“多规合一”是重构国土空间规划体系、提升国家治理能力的主要改革抓手。目前我国“多规合一”的核心在于建设用地布局合一以及城市增长边界等管制线的划定和管制，形成覆盖全域的空间规划“一张蓝图”。但实际上，“多规”仍包括大量专项设施落地需求，在完成“用地大类”的空间管控后应重点关注“用地小类”的项目精准落地。文章以广州市为例，从建立以“市区联动”为核心的整合机制、构建以“四个校核”为重点的内容协调体系和形成基于规划管理单元整合的成果法定化手段等方面探索面向专项规划整合的“多规合一”方法，以期为各地“多规合一”工作提供参考。
[关键词]空间规划体系；专项规划；“多规合一”；广州市
[文章编号]1006-0022(2017)07-0061-06　[中图分类号]TU984.11+3　[文献标识码]B
[引文格式]黄慧明，陈嘉平，陈晓明．面向专项规划整合的空间规划方法探索—    以广州市“多规合一”工作为例[J]．规划师，2017(7)：61-66．

Spatial Planning That Reorganizes Specialty Plans: Multi-plan Integration In Guangzhou/Huang Huiming, Chen Jiaping, Chen Xiaoming
[Abstract] Multi-plan integration is a major reform to restructure national land use plan and improve national governance capability. Integrating land use plan and urban growth boundary to create “one-blueprint” spatial plan is the core of multi-plan integration. In practice control of small land use category shall be carefully arranged for project construction needs. Guangzhou establishes a central district integration mechanism, sets up a “four verification” based coordination system, legislates plan unit products, and provides a reference for other cities.
[Key words]  Spatial plan system, Special plan, Multi-plan integration, Guangzhou

0引言

空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，是政府管理空间资源、保护生态环境、合理利用土地、改善民生质量和平衡地区发展的重要手段[1]。目前，我国正处于政治经济体制改革的转型期，现有的空间规划体系存在体系庞杂、职能划分不清及协调沟通不畅等问题[2]。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”以来，中央先后在城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、《生态文明体制改革总体方案》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等中提出，要推进规划体制改革，加快规划立法工作，健全规划管理体制机制。2014年12 月，由发改、国土、环保、住建部分别牵头，选取全国28个市县陆续开展了“多规合一”的试点工作[3]。“多规合一”成为重构国土空间规划体系、提升国家治理能力的主要改革方向。全国各地也围绕中央部署开展了各个层面的“多规合一”工作探索，目前已经历了早期探索、试点推动和政策支持三个主要阶段，主要类型包括概念衔接型、技术融合型和体制创新型[2]。
总的来说，目前以“多规合一”为主要内容的空间规划体系改革，重点为“三规合一”(国民经济和社会发展规划、城市总体规划与土地利用总体规划)，“合一”的核心在于建设用地布局合一以及城市增长边界等管制线的划定和管制，形成覆盖全域的空间规划“一张蓝图”，并在此基础上实现“一个平台协同管理”、“一表式”受理审批，完善“一套机制”[4-5]。除发改、规划、国土三个部门分别主导的“三规”外，教育、医疗、体育、文化、养老、消防和供电等职能部门也依托自身的专项规划介入到空间规划体系中。仅仅依托“三规”的底线管控难以有效满足各个专项设施布局落地的精细化管理要求，如尽管广州市已通过“三规”实现建设用地布局合一，但建设用地范围内的各项设施仍存在一定的矛盾冲突，部分设施无法落地实施。因此，仍需要在“三规合一”的基础上，探索面向专项设施落地的“多规合一”工作，进一步整合市域空间规划体系。

1广州市“多规合一”在专项规划整合层面存在的主要问题

1.1“多规”成果庞杂，规划层级有待整合
我国规划众多，且相互关系复杂，据不完全统计，我国经法律授权编制的规划至少有83种。广州市目前已经编制或正在开展空间规划编制的职能部门有35个，已编与在编规划共计约180项。从规划类型看，这些规划既包括城乡规划、土地利用总体规划等全域性空间规划，也包括教育、医疗、文化、体育、民政、电力和供水等设施选址型规划；从规划层次看，既包括市层面的规划，也包括区层面的规划。其中，市层面的专项规划绝大部分为布点深度，在设施选址上仅做意向性表达，无法直接与“两规”(城乡规划、土地利用总体规划)进行对接，也无法指导设施落地选址与建设；区层面的专项规划大部分为选址