0引言

我国的空间规划改革从以各地开展的“两规衔接”“三规合一”“多规合一”等探索为主，到上升为国家层面的试点探索，主要经历了两个阶段：第一个阶段以地方自发探索为主，具有技术协调型特征，不改变现行管理体制，主要通过规划对接和部门协商，制定一套多个规划共同执行的法则，形成一种在“技术整合”基础上的融合；第二个阶段以国家空间规划改革试点为主，开始了体系改革的探索，将规划融合与政府规划管理改革相结合，探索形成一个综合规划以统领其他规划，推动空间规划体系的统一及变革[1]。前期探索在强化各类规划协调衔接技术、创新规划协调组织和完善“多规”实施管理等方面取得了一定进展。
然而，当前空间规划改革探索仍存在重技术衔接、轻实施机制的问题，空间规划实施管理机制改革仍然难以取得突破。在“多规合一”和空间规划的实施机制方面，相关研究主要集中于运行协调机制、规划管理体制改革两个方面。
(1)对于运行协调机制的研究，主要侧重于在现有体制上进行渐进式的完善。例如，严金明等人认为当前的工作缺乏事权统筹机制和协商机制，不能从全局的角度合理划分事权，制约了空间规划的可操作性[2]；朱江等人认为当前的“多规合一”工作面临法理基础的缺失，需要建立一套运行协调机制来保障实施，包括成果的法定化，建立政府统筹的协调咨询工作机制，实施评估、检讨和监控制度[3]；邓凌云等人认为应秉持规划体系内容与政府事权相匹配的理念，理清空间规划的垂直事权边界及横向事权边界，统一空间话语体系[4]。
(2)对于规划管理体制改革的研究，主要侧重于对现有部门分割的管理体制进行破旧立新。例如，谢英挺等人认为要建立以空间综合规划为统领的空间规划体系，需适当整合行政机构，由同一个部门组织编制国家和省级层面的空间综合规划、管控土地资源[5]；胡耀文等人梳理了海南省空间规划的探索，提出适应省域空间规划的编制方法，建立全省综合性规划管理常设机构和统一的规划综合执法体制[6]；朱德宝以大理市“四规合一”工作为例，认为空间行政管理机制改革是空间规划体系改革的根本保障，提出适应“四区九线”管控体系，建立“线长制”管理模式[7]；许景权等人提出要建立上下关联的垂直型空间规划体系，并整合空间规划职能、建立上下联动的规划管理方式等[8]。
综上可知，当前各地的“多规合一”和空间规划改革探索与研究主要关注“多规”衔接技术、协调组织等，在实施机制上以“管控”思维为主，缺乏“引导”思维，对于激励和引导地方发展的空间政策机制研究不足。因此，“多规合一”和空间规划改革探索应当重点关注激励发展的实施机制，兼顾空间资源的管控和地方政府的发展引导，构建管控和引导相结合的实施机制。

1“多规合一”实施激励机制建设存在的问题
　　
1.1发展战略难以激励共识行动
空间规划是对国土空间利用、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和安排，具有战略性、纲领性和基础性作用，在编制内容上应当具有战略纲领性，明确城市战略目标、发展指标、国土空间格局、关键性资源的保护和统筹利用等，在编制过程中应当体现政府统筹、社会参与。
当前的“多规合一”和空间规划探索虽然重视发展战略，但是难以成为共识性的行动，主要有三个原因：①发展战略对政府各部门规划、计划缺乏指导性和约束性，各部门对如何实施发展战略缺乏清晰的认识。②缺乏实施