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“多规合一”下的沈阳市中心城区生态保护红线划定 |
| 杨 楠，刘治国，由宗兴 2017-07-25 15:00:39 |
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[摘 要]我国对于城市生态空间的重视逐渐加强，开展了禁建区、限建区、非建设用地和结构性绿地等的规划实践，但能够落地实施、起到良好管控效果的实践甚微，而城市建成区生态保护红线的出现正填补了这一空白。与环境保护领域侧重于污染防治、环境治理不同，城市建成区规划需要更具有可操作性的规划手段，并需要与城市总体规划、土地利用总体规划等相关规划协调，与既有的城市规划技术框架对接。文章在“多规合一”的框架下，整合相关规划的空间管制分区，提出划定中心城区生态保护红线的技术方法，以期为城市生态空间保护与管控提供借鉴。
[关键词]生态保护红线；中心城区；多规合一；沈阳市
[文章编号]1006-0022(2017)07-0091-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]杨楠，刘治国，由宗兴．“多规合一”下的沈阳市中心城区生态保护红线划定[J]．规划师，2017(7)：91-97．
Ecological Redline Specification Based On Multi-plan Integration, Shenyang Central District/Yang Nan, Liu Zhiguo, You Zongxing
[Abstract] China has clarified forbidden, limited, non-construction, and green land categories in urban planning, but their implementation in practice has been poor. Ecological preservation redline made up for the shortness. Different from pollution prevention oriented environmental planning, urban area plans need effective measures to coordinate existing master plan, specialty plan, and land use plan. The paper integrates space zones in different plans, puts forwards ecological redline specification approach in central district, and provides a reference for urban ecological space preservation.
[Key words] Ecological preservation line, Central district, Multi-plan integration, Shenyang
0引言
近年来，城镇化和工业化的快速发展，给我国环境和土地资源造成了巨大压力。在这一转型发展期，保护绿色资源、管控城市建设成为基本目标[1]。通常认为，对城市土地空间的管控因时因地而异。一般在城市空间结构相对稳定(局部而非整体扩展)时，采取严格的规划措施较为适宜，因为此时土地增量旺盛期已过，土地规模和边界管控相对容易[1]。目前，我国多数大城市的野蛮生长期已过，逐渐步入向存量土地要发展空间的阶段，对城市空间实施严格管理成为当务之急。
2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)中指出“国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，首次提出划定生态红线。十八届三中全会明确指出划定生态保护红线是加快生态文明制度建设的重要内容之一。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》将划定生态保护红线确立为一项法律制度。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，再次强调了划定并严守生态保护红线的重要性。生态保护红线成为了继“18亿亩耕地红线”之后，又一条被反复提及并上升到国家层面的“生命线”，是维系区域生态安全、保障城市生态空间的控制线，其重要性不言而喻。
然而，城市中心城区由于土地经济成本高，在协调经济发展与生态保护的矛盾时困难重重，也因此存在生态空间保护“外围控制易，中心划线难”的问题，造成“中心空洞型”生态保护红线的出现[2]。而中心城区恰恰是急需进行环境改善的地区，探索城市中心城区生态保护红线的划定方法，对城市中心生态空间实施有效控制，是构建宜居城市的要义之一。目前，我国城市中心城区生态保护红线的划定尚处于探索阶段。本文以沈阳市中心城区为例，立足“多规合一”的视角，探索城市中心城区生态保护红线的划定方法，以期为城市中心生态规划控制提供参考。
1我国生态保护红线划定实践
国内许多大中城市已相继公布了生态保护红线的划定成果，如天津市、南京市、上海市、广州市和青岛市等(表1)。
从表1可以看出，各城市在划定方案上存在如下特点：①划定主体通常是地方规土局、环保局或两者联合，发改、水利及城建等相关部门共同参与。②划定范围虽具有一定的参考性，但缺乏普遍性和适用性。例如，天津市、上海市将城市建成区内的城市公园、中心城区楔形绿地等生态用地纳入生态保护红线区，而其他城市却并未提及。③生态保护红线划定规模尚无统一标准。各城市自身资源禀赋各异，其生态保护红线区占市域面积的比重为14.4％～44.5％，多数城市的占比为20％左右。④多数城市均采取差别化管制策略，但管理细则的深度有所区别。
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