我国城市开发边界划定模式比较研究

[摘　要]随着城市开发边界划定工作由14个城市扩展到全国600个城市，城市开发边界的划定不能仅仅停留在理论探索和单一的城市开发边界划定实践层面，应对不同城市开发边界划定进行比较研究，总结、归纳其划定模式，从而指导下一步划定工作。文章首先对城市开发边界的概念进行辨析；其次依据现有的研究和规划实践，初步建立起一个比较框架，从3个方面对我国城市开发边界的划定进行对比，归纳出3种不同的划定模式：平稳控制型、加速统筹型和综合协调型；最后结合不同的模式选取典型的案例进行比较研究。
[关键词]城市开发边界；划线模式；实施措施
[文章编号]1006-0022(2017)07-0105-07　[中图分类号]TU984.11+9　[文献标识码]B
[引文格式]赵之枫，巩冉冉，张健．我国城市开发边界划定模式比较研究[J]．规划师，2017(7)：105-111．

A Comparative Study Of China’s Urban Development Boundary Delimitation/Zhao Zhifeng, Gong Ranran, Zhang Jian
[Abstract] As urban growth boundary delimitation expands from 14 to over 600 cities, its study shall not only be theoretical and singular boundary specification, but also needs to compare and conclude the models for better future guidance. The paper discusses the concept of urban growth boundary, sets up a comparative framework from 3 aspects and concludes 3 models of boundary delimitation: steady control, speed-up integration, and general coordination; and finally makes a comparative study of different models.
[Key words]  Urban growth boundary, Delimitation mode, Implementation measures

0引言

作为推动城市发展方式转型的主要动力和“多规融合”得以实施的重要抓手，城市开发边界的科学划定工作已由理论研究进入实践阶段。2014年7月，国土资源部、住建部共同开展了城市开发边界划定工作，分别选择三大城市群中的14个常住人口在500万以上的重点城市作为首批试点城市①(图1)。首批城市开发边界划定试点工作的核心目的在于合理控制大中城市特别是人口在500万以上特大城市的规模，保护基本农田和生态资源，优化城市空间布局，提高土地节约集约利用水平，促进城市转型发展[1]。随着城市开发边界划定工作的推进，国土资源部在2015年5月7日召开的解读《关于加快推进生态文明建设的意见》会议中表示争取将划定工作由14个城市扩展到全国600个城市②。这要求城市开发边界的划定不能仅仅停留在理论探索和对单个城市的开发边界划定实践层面，而应该结合14个试点城市开发边界划定实践成果的特点，总结出我国城市的开发边界划定模式。
　　
1城市开发边界概念辨析

1.1“刚性”边界与“弹性”边界
在目前的研究和实践中，对城市开发边界的定义尚无统一界定。一类认为“城市开发边界是市域范围内城市(镇)建成区扩展的极限范围，是规模锁定前提下集中建设区形态变化的边界和‘天花板’”；另一类认为“城市开发边界是集中连片的城市建设用地边界”[2]。对城市开发边界的不同理解，决定了边界划定的“刚性”与“弹性”(图2)。前者属“刚性”边界，边界划定的有效期限较长、调整可能性小、控制手段严格；后者属于“弹性”边界(与总体规划年限相同)，针对市区集中建设用地和镇区集中建设用地划定强度的不同，分为中期和短期“弹性”边界，具有可调整的余地。 “刚性”边界与“弹性”边界是事物发展的不同阶段，“刚性”边界内包含城市的弹性发展区及“弹性”边界内的集中建设区，是“弹性”边界拓展的极限边界范围。在城市开发边界“刚性”与“弹性”的划定上应根据城市不同发展阶段和具体情况而定，做到既保证城市发展又不对生态底线保护造成破坏。

1.2“技术线”与“政策线”
城市开发边界不仅是一条“技术线”，更是一条“政策线”，是促进城乡空间协调发展的空间治理工具[3]。城市开发边界作为一条“技术线”，不仅要在城市无序增长的规模上进行控制，还要在城乡统筹发展的形态上形成引导，尤其是在构建具有中国特色的城镇发展新格局上做出引导。而作为一条“政策线”，城市开发边界是实现我国城市空间管制的关键环节之一，应在规划从图纸走向实施的大背景下，实现规划和管理的合一，注重与后期实施措施的结合及相应管控机制的建立。