《城市地下空间开发利用管理办法》实施综述与制订建议

[摘　要]文章分析发现全国4个直辖市、49个“较大的市”的《城市地下空间开发利用管理办法》在文件层级、基本概念、适用地域和内容设置等方面存在制订争议。基于法理学认知，文章提出《城市地下空间开发利用管理办法》的制订建议：以高位阶的地方性法规或地方政府规章为文件发布层级，以“城市规划区”为适用地域，以综合性、程序性规则为主要设置内容，以凸显地下空间管控特色为核心和灵魂，以期能帮助提高各地制订《城市地下空间开发利用管理办法》的专业水准。
[关键词]《城市地下空间开发利用管理办法》；综述分析；制订建议
[文章编号]1006-0022(2017)06-0055-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]张乐，陈卫东，潘庆华．《城市地下空间开发利用管理办法》实施综述与制订建议[J]．规划师，2017(6)：55-60．

Implementation Summarized And Formulate Suggestion For Urban Underground Space Development Administration Measure/Zhang Le, Chen Weidong, Pan Qinghua
[Abstract] The paper summarizes “Urban Underground Space Development Administration Measure” across 4 municipalities and 49 “large cities” in China, and points out several dispute in the document level, the basic concept, the applicable area, the chapter structure and specific content. Based on jurisprudential understanding of local laws and local underground space development regulatory system, the paper gives several recommendations on improving existing regulations, taking the normative document as high level, the city (or county) government as regulators, applying the regulations to the city planning area, laying a comprehensive procedural rules on local urban underground space development as the main content, stressing local concerns.
[Key words]  Urban Underground Space Development Administration Measure, Summarized analysis, Formulate suggestion

0引言

“对地下空间开发进行规划立法是刻不容缓的头等大事。”[1]1997年，由建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》①初步确立了我国城市地下空间开发利用的基本规则。近年来，多个具有立法权的城市②(即直辖市、“较大的市”③)相继制订了自身的《城市地下空间开发利用管理办法》或《城市地下空间规划管理条例》④(以下将这些管理办法、条例、规定等简称为《地下空间管理办法》)，作为本地城市地下空间开发利用管理的核心法规文件。但从颁布之日起，各地在制订《地下空间管理办法》上一直缺乏清晰、统一的规定。
目前暂无学者专门研究《地下空间管理办法》，对其在城市地下空间法规体系中的地位作用、内容设置等关键问题，尚缺乏深入研究。

1《地下空间管理办法》综述分析

通过对全国4个直辖市、49个“较大的市”进行摸底和排查，本文共查阅到18份《地下空间管理办法》。各地《地下空间管理办法》⑤的制订集中在2010年之后，表明相关法规制订逐渐进入了快速发展时期。

1.1文件层级
《地下空间管理办法》的文件层级尚无统一发布标准，少数以地方性法规发布(上海市、天津市)，多数以地方政府规章(7份)或规范性文件(9份)发布(表1)。

1.2基本概念
各地《地下空间管理办法》共提出3个基本概念—地下空间、单建与结建地下空间、公共用地地下空间：①地下空间，指地表以下空间。所有《地下空间管理办法》均对其进行了解释，如本溪市在第三条写道，“地下空间开发指在地表以下(含半地下)建设建筑物或构筑物，安排城市人民防空设施和城市的生产、生活、防灾等项目”。②单建与结建地下空间，单建地下空间指独立开发建设的地下空间，包括利用市政道路、公共绿地和公共广场等公共用地开发的地下空间；结建地下空间指同一主体结合地面建筑一并建设的地下空间，共有7份《地下空间管理办法》对其进行了解释。③公共用地地下空间，仅海口市《地下空间管理办法》提到此概念，其在第二条写道，“本办法所称公共用地地下空间，是指本市辖区内市政道路、广场和公园绿地的地下空间”。

1.3适用地域
各地《地下空间管理办法》的适用地域可概括为4种类型：第一类适用于城市行政区(上海市、广州市、天津市和长沙市，共4份)，如上海市《地下空间管理办法》第三条写道，“本条例所称地下空间是指本市行政区域内地表以下空间……”；第二类适用于城市规划区(杭州市、深圳市等11份)，如深圳市《地下空间管理办法》第二条写道，“本办法适用于本市城市规划区内地下空间的开发、利用和管理……”；第三类适用于国有土地(仅厦门市)，其在第二条写道，“本办