我国乡村规划用地分类标准研究与展望—来自《村庄规划用地分类指南》的实践反馈与思考

[摘　要]村庄规划用地标准在城乡统筹、保障民生、集约节约利用土地资源及农村土地政策改革等背景下应运而生，是乡村规划建设发展的重要基础。《村庄规划用地分类指南》的先行先试为乡村规划用地标准提供了良好的编制基础和经验建议，从实践反馈看，乡村规划用地标准必须应对乡村发展及市场环境的需要，进一步加强国家标准与地方性法规、导则协同构建，加强对非建设用地、混合用地的研究与管控，加强对“人地关系对应”的研究，引入政策要素增加乡村规划用地分类标准适用性，推动规划管理体制和机制创新。
[关键词]城乡统筹；村庄规划用地标准；村庄规划；规划编制管理
[文章编号]1006-0022(2017)06-0061-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]褚天骄，李亚楠．我国乡村规划用地分类标准研究与展望——来自《村庄规划用地分类指南》的实践反馈与思考[J]．规划师，2017(6)：61-66．

Research And Prospect On Land Classification Standard In China’s Rural Planning: A Thought About “Village Planning Land Categorization Guideline” /Chu Tianjiao, Li Yanan
[Abstract] The rural land use standard was appeared with the urban and rural overall development, people’s livelihood guarantee, land resource save, and rural land policy reform. It is the important basic of rural development. “Village Planning Land Categorization Guideline” offers the well basic and suggestion to rural land use standard, and the practice show that the standard must adapt to the rural development and market situation, need to advance the construction of national standard and local rules or guidance, advance the research and control for non-constructive land and mixed land, advance the research on the relation between people and land, bring the well policy elements to land use standard, advance the creation of planning management and mechanism.
[Key words]  Urban and rural overall development, Rural land planning standard, Rural planning, Planning formulation management

0引言

为适应《城乡规划法》的要求，2016年3月住房和城乡建设部启动对《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137—2011)》的修编，对现有的城市、镇、村用地分类标准和指南进行实践调研，搜集各地使用意见和建议，并研究能否将城市、镇、村用地纳入统一的用地分类框架之下，编制成“城乡用地分类与规划建设用地标准”(乡村部分暂定为“村庄规划用地标准”)。恰值《村庄规划用地分类指南》(以下简称《指南》)颁布使用两年时间，《指南》编制组从各地实践反馈中得到很多有益的意见和建议。进一步梳理和回顾《指南》编制的要点，依据实践反馈对《村庄规划用地标准》编制提出建议与展望，对我国乡村规划理念、技术的更新与管理水平的提升具有重要的意义。

1村庄规划用地分类背景

综观近年来的城乡发展环境，《村庄规划用地标准》的编制主要基于以下几方面背景。

1.1应对乡村发展和政策环境的变化
近年来，随着我国乡村规划技术和管理水平的不断提升，各地加强了村庄土地用途管制，提高了村庄用地集约节约水平，为农民创造了较好的生产生活条件，促进了乡村经济发展和社会稳定。但由于历史欠账较多，目前仍存在用地粗放低效、建设散乱无序、基础设施和公共设施不足、乡村风貌退化等问题。同时，正在开展的乡村土地确权、宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场等农村土地制度改革工作，对乡村土地资源规划管理提出了新挑战。

1.2促进城乡统筹发展的需要
城乡统筹、全面、健康、协调、可持续发展是当前城乡发展的重要课题，是健全城乡发展一体化体制机制，协调推进城乡现代化和新型城镇化的重要基础。首先，长期以来土地部门和建设部门管理的条块分割导致土地统计、规划及管理制度相对分离，与《城乡规划法》所要求的协调城乡空间布局、集约高效合理利用城乡土地、改善生态环境和保护耕地等要求不相适应。其次，伴随着城市基础设施向乡村延伸，城市公共服务事业向乡村覆盖，城市文明向乡村辐射，城市用地的粗放无序发展也在不断蚕食着乡村土地。同时，长期存在的城乡二元结构体制使得村庄与城市土地的使用与管理以“双轨制”的形式推进，城乡用地分头规划、分头实施的局面使得城乡用地在空间上不能形成联合、统一的系统，阻碍城乡统筹的推进。

1.3弥补村庄规划用地分类标准缺失的需要
村庄用地分类和建设标准上有所缺失，村庄规划无据可依。2007版《镇规划标准(GB 50188—2007)》将村