整村统筹土地整备工作的政策探索与规划实践

[摘　要]整村统筹土地整备工作的开展是深圳市土地管理制度改革工作取得的创新性成果，为彻底解决原关外地区土地历史遗留问题提供了全新的工作路径，在促进规划实施、推进项目落地、提升城市面貌及带动社区转型等方面发挥了巨大作用。文章从深圳市空间资源紧约束的现实情况出发，分析了当前深圳市土地管理的困境及其改革方向，在此背景下探讨了整村统筹土地整备政策的工作机制，并从实际案例出发论述整村统筹土地整备工作的总体思路及做法。整村统筹土地整备政策提供了深圳特区内外一体化目标下的多政策集成工作路径，为破题深圳市土地管理制度改革、彻底解决土地历史遗留问题带来了创新性的工作理念和技术方法。
[关键词]整村统筹土地整备；土地二次开发；土地历史遗留问题；土地管理制度改革；深圳市
[文章编号]1006-0022(2017)06-0067-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]魏秀月，戴根平．整村统筹土地整备工作的政策探索与规划实践[J]．规划师，2017(6)：67-72．

Policy And Planning Practice Of Village Land Integration/Wei Xiuyue, Dai Genping
[Abstract] Village land integration is an innovation of land use management in Shenzhen. It conduces to planning implementation, project construction, cityscape improvement, and community transition. The paper analyzes the problems of land use management in Shenzhen, discusses the general concept and approach of village land integration. Village land integration brings an integrated approach for land use management reform and a new solution to historical land use problems outside of previous customs in Shenzhen.
[Key words] Village land integration, Secondary land development, Historical land use problems, Land use management reform, Shenzhen

0引言

改革开放以来，深圳市经历了长期的粗放式发展阶段，新增城市建设用地消耗殆尽，存量开发成为深圳市城市土地空间供给的主要模式。2009年10月22日，深圳市政府审议通过了《深圳市城市更新办法》，标志着深圳市正式进入存量土地开发时代，其配套政策也在规划实践过程中得以完善。但是在深圳城市化转地①过程中，城市更新政策难以解决原特区外区域产生的大量征转手续不完善的历史遗留用地问题，严重制约了深圳特区内外一体化的发展，给深圳市土地管理工作提出了极大的挑战。为解决这一问题，深圳市规划和国土资源委员会于2015年正式印发了《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》，并选取40个项目作为试点，在原关外地区大力开展“土地整备利益统筹”工作。本文将从深圳市土地管理制度改革的大背景出发，总结该政策出台前的探索及规划实践过程，力图为其他地区土地管理制度改革及城市二次开发提供借鉴。

1深圳市土地管理的困境及改革方向

1.1深圳市土地管理的困境
深圳市的发展史是一部由改革开放引发的快速城市化的历史。1979～2015年，深圳市的建成区规模从3　km2扩展到900　km2，增长了300倍；常住人口从31.41万增长到1　137.89万，增长了36倍；GDP从1.96亿元增涨到17　502.99亿元，增长近9　000倍。《2016年中国城市竞争力蓝皮书》中指出，2015年城市综合经济竞争力榜单上深圳市位居第一。伴随着经济社会的飞速发展，深圳市的土地资源被快速消耗，新增城市建设用地潜力极为有限，城市存量土地的二次开发刻不容缓。
1.1.1土地资源濒临耗尽
据2015年深圳市国民经济和社会发展统计公报显示，深圳全市土地面积为1　996.78　km2，建成区面积为900　km2，占全市国土面积的45％，与内地众多城市相比，深圳市建成区面积占国土面积的比重位居前列。随着土地资源的消耗，近年来深圳市土地供应呈现减少的趋势。深圳市城市发展面临着严重的“土地危机”：在既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地的情况下，要在未来的城市竞争中胜出，深圳市必须更新思路，寻求新的突破口。
1.1.2土地挖潜空间巨大
2015年深圳市GDP总量为1.75万亿元，平均每平方公里土地产出GDP高达近9亿元，在全国各大中城市中遥遥领先。在深圳市内，关内与原关外的土地利用效率也存在着较大的差别：2015年关内每平方千米土地GDP产出达21.91亿元，而关外仅为5.27亿元。深圳市特别是原关外地区拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。
1.1.3土地权属问题复杂
深圳市在经历了1992年原特区内全面城市化和2004年全市全面城市化转地之后，产生了大量“房地分离”的土地权属问题，其实质是土地在法律上属于国有，但是其上的大量建筑物却由原村民实际控制、收益，并具有转让权。由此，尽管政府拥有名义上的土地所有权，但是在实际中却难以行使；原村民虽然在事实上享有使用、收益、转让等诸多权益，但是却不能