协同规划、三维聚合、渐进改革—“多规合一”的工作框架探索

[摘　要]“多规合一”目前在我国尚处于试点阶段，没有明确的方法指引。文章在大量实践的基础上，基于“多规合一”是一项政府协调工作的基本认识，提出了一套较为完整的“多规合一”工作框架，这一框架主要涉及三个方面：在工作组织方面，采用“协同规划”的方法，完善架构、明确角色，组织各级政府和部门参与“多规合一”工作；在空间协调技术路线方面，采用底线、战略、行动三维聚合的工作方法，有序协调“多规”空间差异；在制度建设方面，以渐进改革为指导思想，因地制宜地进行制度建设。现阶段，在这一方法框架下根据不同地区的特质，进行有针对性的具体路径设计，可以有效地推进“多规合一”工作。
[关键词]多规合一；三维聚合；渐进改革；制度建设
[文章编号]1006-0022(2017)05-0033-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]桑劲，徐莉，王煜坤．协同规划、三维聚合、渐进改革——“多规合一”的工作框架探索[J]．规划师，2017(5)：33-38．

Coordinated Plan, Triadic Integration, Progressive Reform: A Framework Of Multi-Plan Integration/Sang Jing, Xu Li, Wang Yukun
[Abstract] “Multi-plan coordination” is at experimental stage and needs guidance. The author puts forward an integrated framework of multi-plan coordination with three aspects: coordinated plan with different participants; triadic integration of bottomline, strategy, and action; progressive reform for institutional construction. At present, cities may promote multi-plan integration with different approaches under the framework.
[Key words] Multi-Plan integration, Triadic integration, Progressive reform, Institutional construction

0引言

近年来，“多规合一”工作在我国开展得如火如荼。在广州、厦门等地自发开展“三规合一”实践之后①，2014年，四部委(国家发改委、住建部、国土资源部、环保部)在全国确立了28个试点城市开展“多规合一”工作。与中央部委的试点工作相呼应，浙江、宁夏、安徽、海南、江西和福建等省份在全省开展“多规合一”试点工作。据保守估计，已经正在开展“多规合一”的城市超过100个。在有的省份，是否开展或完成“多规合一”已经成为工作考核的指标之一。
“多规合一”应对的是我国空间管理权力分置所产生的矛盾，是我国深化改革总体要求下的产物，被赋予了重治空间规划体系、加快转变政府职能的重任[1-3]。“多规合一”最终将走向何方，目前尚无明确的顶层设计。但就目前各地开展的“多规合一”试点工作而言，形成了“多规合一”是一项协调工作的共识[4]。这样的共识也体现在一些省份对“多规合一”工作的具体要求上，如云南省颁布的《云南省县(市)域“四规合一”试点工作技术导则》明确指出“四规合一”不编制新的规划，不取代原有的法定规划。在我国现有的行政管理体制下，“多规合一”的重点是促进政府部门间“水平协调”，这与部门内部的“上下协调”(如总规与控规的协调)工作相比，更为艰巨。首先，政府部门更习惯于“垂直管理”，在“水平”的维度上，各个部门站在各自的出发点，谁也管不着谁，谁也说服不了谁。其次，“多规合一”要求动态协调、建立长效机制、“一张蓝图干到底”，要实现这一目标，意味着需要对现有的制度和部门工作方式进行一定的调整。最后，现在的“多规合一”工作都对政府工作的信息化提出了要求，建设“多规合一”信息平台是普遍的要求，但就现状而言，这远远超出了目前很多地方政府部门的工作基础和业务管理能力。
面对这样的困难，“多规合一”工作需要相应的方法予以应对，不同地区的“多规合一”在工作开展过程中也应该因地制宜，采取适合的方法，解决实际问题。笔者根据自身近几年参与“多规合一”工作的实际经验，逐渐总结出一套“多规合一”的工作框架，主要包括工作组织、空间协调方法和机制建设三个方面的内容。

1协同规划—“多规合一”的工作组织

“多规合一”协调对象十分复杂，既涉及到不同部门的专业规划，又涉及各个部门的日常审批事权，上可探讨城市发展的方向及结构等宏观问题，下可就具体的项目建设进行争论。为了应对这样复杂的情况，“多规合一”的工作组织十分重要，必须实现不同层级和不同部门的协同工作。实践证明，“多规合一”成效显著的地区，无不有赖于强有力的工作组织与工作协同，较好的政府协同工作具有两个条件——合理的组织架构和明确的角色分工。