0引言

城市非建设用地是我国特有的概念，最早是相对于“城市建设用地”的概念派生而来的[1]。本文研究的城市非建设用地，与《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)(以下简称“新版国标”)中的非建设用地概念有所区别，它包括了“新版国标”中的全部非建设用地范围，同时还涵盖了部分不影响城市非建设用地主导性质的少量建设用地(如郊野湿地中的少量游憩设施用地等)。
在管理问题日益严峻的形势下，城市非建设用地的规划管控备受国内学术界的关注。①在规划理念方面，俞孔坚等人认为需要转变传统城市规划的思维和工作方式，运用“反规划”方法，实现“图底反转”，从而达到保护生态环境的目的[2]。②在规划技术手段和规划内容方面，谢英挺运用生态敏感性分析，划分城市非建设用地的控制用途，并明确各类用地的控制范围和强度等内容[3]；同时，邢仲余认为应该区别对待“永久性”和“实效性”两类城市非建设用地，非建设用地中并非绝对没有建设，但需要明确建设的类型并实施容量控制[4]。③在实施保障方面，冯雨峰等人建议将城市非建设用地的规模和界线以地方法规的形式固定下来[5]；李健则进一步提出在总规、分区规划层次中要体现城市非建设用地保护的内容，重点地区还应做到控规指标控制的深度[6]。同时，部分学者还对已有研究和规划实践进行了反思，朱查松等人认为目前的城市非建设用地规划编制多是从保护生态环境的角度出发，忽略城市发展需求，缺乏保护与利用的有效协调[7]；罗震东等人认为非建设用地规划要为城市空间发展“守住底线”，并有条件地“反守为攻”(即实施适度的开发建设)，但在操作层面则缺乏弹性的管控措施[8]。总之，虽然学者们对城市非建设用地研究的视角不同、观点也各有侧重，但有一点已基本达成共识，即城市非建设用地的管理不能一味强调控制，要将其与城市建设作为一个整体进行协调，进行“疏堵结合”式的引导。

1关于国内城市非建设用地规划实践的思考

深圳市于20世纪90年代率先在国内开展了关于城市非建设用地规划的实践研究，在《深圳市城市总体规划(1996—2010)》中，提出了有关的规划管理问题及解决措施，并于2005年以政府令的形式颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》，成为国内首个城市非建设用地管理的法定文件。成都市于2003年完成了国内真正意义上的“非建设用地规划”，提出了“分级控制、分类保护、分期实施的规划控制管理技术”。随后，杭州市于2004年编制了《杭州市城市非建设用地控制规划研究》，重点研究城市非建设用地的用途划分方式。同年，厦门市从保护水资源、防范自然灾害的角度出发，对市域非建设用地体系中的强制性内容作出了明确的规定。此外，北京、广州和无锡等城市也先后进行了相关规划实践。但各城市在对城市非建设用地进行规划编制与管理的过程中，或多或少存在以下几个方面的不足：