福利经济学视角下城市存量空间密度调整优化研究

[摘　要]在当前国内主要城市均已划定城市规模、锁定城市增长边界的背景下，对城市密度进行调整优化是实现存量规划目标的重要手段。文章采用福利经济学的分析方法，以社会福利最大化和城市土地开发收益在不同阶层之间的帕累托最优为目标，构建社会福利、无谓损失与城市密度分别在有容积率控制和无容积率控制下的一般均衡模型；结合城市发展过程对城市存量空间密度补偿机制进行动态分析，提出未达到市场均衡密度状态的存量地区可以作为城市更新改造过程中进行密度补偿的区域；未来重点应在旧城边缘区、新城边缘区和城郊区三个圈层通过差异化的密度调整策略实现存量规划时代社会福利的最大化及开发收益的再分配。
[关键词]福利经济学；存量空间；密度补偿；一般均衡模型
[文章编号]1006-0022(2017)05-0101-05　[中图分类号]TU984.11+9　[文献标识码]B
[引文格式]郑晓伟．福利经济学视角下城市存量空间密度调整优化研究[J]．规划师，2017(5)：101-105．

Built-Up Area Density Adjustment From Perspective Of Welfare Economics/Zheng Xiaowei
[Abstract] As major cities define urban growth boundaries, density adjustment is important in realizing visions of built-up area planning. Based on welfare economics method and Pareto Optimal vision of different stakeholders, this paper establishes general equilibrium models in correlation with FAR control. The model includes elements of social welfare, deadweight loss, and urban density compensation. This paper holds that areas of density below equilibrium can be compensated, and periphery of old town, new town, and city are major areas of density adjustment for maximization and redistribution of social welfare.
[Key words]  Welfare economics, Built-up area, Density compensation, General equilibrium model

随着中国经济发展进入“新常态”阶段，城市规划也逐步由增量规划向存量规划转型，并在业界形成了一定的共识。相对于在空间上合理配置资源的增量规划而言，存量规划关注的是如何把资源从现有的使用者手里转移到一个更有效率的使用者手里。具体而言，存量规划是在保持总建设用地规模不变、城市空间不扩张的条件下，通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划[1]。这一目标可以通过两种途径来实现：一种是土地使用或建筑性质置换，即从一种产出效率相对较低的土地使用或建筑类型转变为产出效率更高的土地使用或建筑类型；另一种则是在保持土地产权不变的前提下，通过对存量土地的密度进行提升来完成二次土地开发的收益。
由于作为规划管理依据的“一书两证”完全是针对开发过程的，一旦建设完成，除非重新收回土地再出让，否则规划几乎无法对土地用途的改变做出行政许可[2]。故而对于第一种方式而言，我国现有的土地使用管制制度对存量用途的转变设置了众多制度和政策障碍，使得以变更土地使用性质来实现存量规划目标将可能带来巨大的制度成本。因此，在当前国内主要城市均已划定城市规模、锁定城市增长边界的背景下，对存量土地的密度进行调整优化的方式将成为城市有机更新、盘活存量空间的重要手段。然而，与土地用途的管制手段相同，国内目前以容积率为核心的密度管控制度也对这种针对存量土地的规划方式带来一定的制约。
城市土地开发往往会伴随各种负外部性影响，如交通拥挤、设施不足、噪音干扰和环境污染等，而完全基于市场竞争的土地开发供需均衡状态并不能够很好地解决这些问题，通过价格机制(如税收)来降低负外部性往往会带来高昂的交易成本，并有可能产生“搭便车”“寻租”等现象。因此，政府会通过对经营性土地实行一定的管控策略(如确定容积率指标上限)来控制开发建设规模，从而将负外部性影响降至最低。事实上，对密度的控制只会影响土地开发的收益，并不能够直接对负外部性影响进行有效调节；而这种控制手段由于相比市场均衡状态下土地开发的边际收益发生了变化，又会产生新的问题，即经济学意义上的无谓损失[3]。无谓损失的存在会使土地开发的收益小于市场预期，从而可能无法在不同利益主体间进行合理分配，导致存量空间更新改造难以实现。由此可见，现有的城市密度管控机制不仅无法有效降低土地开发产生的负外部性，还对通过密度调整优化手段实现存量规划目标带来一定程度的制约。
基于上述分析，本文将关注的重点聚焦于两个方面：是否存在一种理论模型来完善和解释存量规划时代城市密度的调整优化机制，使得城市整体空间开发的负外部性和无谓损失最小化；在我国现有的城市土地密度管控政策的基础上，如何运用一般均衡模型对城市中能够进行密度“补偿”的区域进行调整优化，从而在真正意义上实现城市土地开发收益在不同社会主体间达到帕累托最优。