空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话— 来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示

[摘　要]为推进空间规划体系和空间治理体系改革，国家四部委自2014年开始推行28个市县的“多规合一”试点工作。文章通过对此次试点的梳理与回顾，分析了试点工作中的本位主义障碍，反思我国空间规划体系存在的纵向脱节问题，明确要加强宏观治理与地方发展的协同，梳理中央与地方的规划事权关系；提出宏观层面的综合规划与地方层面的发展规划的协同对话机制，倡导建立宏观发展、区域协调与地方发展方面的共识，强调“三区三线”空间管控到“一张图”管理的上下传导。
[关键词]空间规划体系；规划事权关系；多规合一；国家四部委试点
[文章编号]1006-0022(2017)02-0012-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]A
[引文格式]何冬华．空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话—来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示[J]．规划师，2017(2)：12-18.

Coordination Between The Macro Governance And Local Development In Spatial Planning System: An Enlightenment From Multi-plans Experimental Cities/He Donghua
[Abstract] To promote the reform of spatial planning and governance system, four ministries had experimented “integrated planning” in 28 cities and counties since 2014. Based on summary and review, this paper discusses the problems of departmental selfishness and loose hierarchical connection in administration. The paper suggests enhancing the coordination between macro governance and local development, and clarifying the duties of the local planning authority and their superior. The author also suggests dialogue between upper comprehensive plans and local development plans to build consensus in macro development, regional coordination and local development. Finally the hierarchical implementation of “three areas and three lines” principle and “one drawing” planning management.
[Key words]  Spatial planning system, Planning duty, Multi-plans integration, Four ministries, experimental cities

0引言
　　
      当前，我国已经形成“多规并行”的空间规划格局，“多规”矛盾冲突的背后是不对等的政府事权关系，尤其是国家、省级政府层面与地方政府层面的空间规划事权划分。应对空间规划体系建设，中央提出“加快规划体制改革，健全空间规划体系”。2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定28个市县为全国“多规合一”试点(以下简称“四部委28个试点”)，这是首次由多个国家部委联合指导的“多规合一”地方试点，“多规合一”探索进入中央“授权式改革”阶段。地方政府试图借助于“多规合一”的国家试点机会，一方面应对试点工作要求，积极研究空间规划体系的构建、空间管控的统筹等；另一方面也致力于解决长期积累下来的空间发展与土地建设的瓶颈问题。由此可见，空间规划体系的合理构建，不是几类规划的简单技术整合，也不是核对矛盾图斑，而是厘清规划事权关系，除了需要协调“横向”责权错位外，更重要的是建立“纵向” 国家、省级政府层面到地方政府层面的事权协同，进而重塑中央与地方空间治理权力结构。
　　
1国家四部委“多规合一”试点的探索实践
　　
1.1 “多规合一”成为空间规划改革探索的热点
      空间规划体系改革以各地开展的“两规衔接”、“三规合一”和“多规合一”等探索为主，除了目前中央层面倡导开展的海南、宁夏等省级试点外，更多的是市县层面的规划探索，主要包括自下而上的技术协调型探索和自上而下的体系改革型试点两种类型。第一种类型以2007年以来上海、天津、深圳、武汉、沈阳、广州、苏州、重庆和河源等各地自发的探索为主，强调不改变现行管理体制和法律框架，以解决问题为导向，以技术为手段，主要通过行政主管部门协商，使得涉及空间的规划内容基本一致，形成“一张蓝图”，具有渐进式改良的特征。第二种类型以省级政府、国家部委为主，尝试推动空间规划体系改革探索。例如，广东省试图通过下发《广东省“三规合一”工作指南(试行)》(2015年2月)，推动全省地市的“三规合一”工作；江西省于2015年1月在全省选取了7个县市进行“多规合一”试点，并与国家住房和城乡建设部共同推进《江西省空间规划》编制工作，推进全域空间“多规合一”。第二种类型以四部委28个试点为典型，在全国范围内选取不同地域、不同类型的市县作为试点，探索形成一个综合规划以统领其他规划，甚至是探索机构改革来集中统一规划编制权，推动空间规划体系的统一及变革。