基于治理能力提升的空间规划体系构建

[摘　要]近年来，诸多学者通过相关研究，从国外经验借鉴、空间规划博弈理论和行政事权等角度对我国空间规划体系的构建进行了探讨；各地市也在探索提升地方层面治理能力的策略，并对空间规划体系的构建进行研究。显然，通过空间规划体系的构建建立“提升国家治理体系和治理能力现代化”的体制和机制，已成为现阶段规划界关注的热点。文章通过分析我国空间治理的现状特征，结合厦门等地市层面为提升治理能力在空间规划体系构建和规划编制创新上的实践探索，从空间治理角度提出建构我国系统完整的空间规划体系、完善法律法规、明确行政事权，以及建立政府、市场和社会多方协同机制等对策与建议。
[关键词]空间规划体系；空间治理；空间规划
[文章编号]1006-0022(2017)02-0024-04　[中图分类号]TU984　[文献标识码]A
[引文格式]谢英挺．基于治理能力提升的空间规划体系构建[J]．规划师，2017(2)：24-27.

Spatial Planning System Construction For The Improvement Of Governance Capability/Xie Yingting
[Abstract] There have been studies on China’s spatial planning system with external experience, spatial planning by game theory and governance right in recent years. Local governments have also been working on the improvement of governance and construction of spatial planning system. Modernization of governance ability and system by spatial planning system has become critical. The paper studies current space governance characters, concludes experience of Xiamen city, proposes measures such as integrating spatial planning system and laws, identifying administrative power, and establishing multilateral coordination mechanism.
[Key words]  Spatial planning system, Spatial governance, Spatial planning

0引言

      《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，《生态文明体制改革总体方案》提出“构建统一的空间规划体系”。近年来，诸多学者通过开展相关研究，从国外空间规划体系的经验借鉴、空间规划博弈理论和行政事权等角度对我国空间规划体系的构建提出建议。各地市开展的“多规合一”实践，也在探索地方层面治理能力的提升策略，并对空间规划体系的构建进行探索。显然，通过空间规划体系的构建，建立“提升国家治理体系和治理能力现代化”的体制和机制，已成为现阶段规划界关注的热点。基于此，本文试图从治理能力提升的角度分析现阶段我国空间治理的特征，并结合地方实践，提出建构我国空间规划体系的对策与建议。
　　
1我国空间治理的现状特征
　　
1.1规划成为重要的空间治理工具
      我国从计划经济向市场经济转型的过程中，空间规划已成为国家空间治理的一个重要工具。中央、省、地方各级治理主体在空间治理的过程中都高度关注规划，视其为一项重要的空间治理工具，并彰显各部门规划的权威性，争夺空间规划话语权。
      城乡规划部门编制全国城镇体系规划、省域城镇体系规划，强调城市总体规划对城乡发展的指导作用，明确将控制性详细规划作为“一书三证”的审批依据。构建规划编制体系以强化城乡规划对城乡的发展和控制作用，以此来表达空间治理话语权。国土部门通过法定的土地利用总体规划，确定基本农田、建设用地指标，实现对农业生产和城市建设的管控。发改部门通过制定五年规划、主体功能区划，明确发展目标和指标体系，并以重点项目和公共投资的安排来引导公共资源的配置。此外，环境保护规划、各类基础设施规划和公共设施规划也是各专业部门的管理工具。多个管理部门在工作中制定多种规划本无可厚非，然而其按照部门技术规范构建的自我封闭的规划体系，从国家、省、市级层面看存在上下衔接不佳的问题，且同一层面的各类型规划在规划目标、空间范围和技术标准等方面缺乏协调，并与空间治理主体、配套法规缺乏良好的对应关系，直接影响到规划作用的发挥。显然，要提升国家的治理能力，不仅需要梳理各类规划工具，使其各司其职、发挥应有作用，还需要整合协调各类型规划，按照《生态文明体制改革总体方案》的要求，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、互相衔接、分级管理的空间规划体系”，并辅以法律保障，通过空间规划编制体系、行政体制和法规机制等制度设计来实现治理体系与治理能力的现代化。