城市建设用地规模划定顶层设计的思考

[摘　要]目前在城市总体规划编制中，由于出发点不同，城市建设用地规模已经成为地方和上级审批部门之间博弈的主要焦点。在实践中，传统的基于“人地对应”来确定城市建设用地规模的方法与实际情况严重脱节，严重影响了总体规划编制的科学性和可操作性。但这些问题是基层无法解决的，亟需通过完善城市总体规划编制“顶层设计”加以解决。文章提出改变单纯依据人口规模与人均建设用地标准严格挂钩作为城市建设用地规模划定依据的单一做法，应根据城市社会经济发展条件、环境综合承载力和耕地保护要求等多元因素综合确定，并通过加强和改善建设用地规模的底线控制、动态控制和协同控制机制，切实提高城市总体规划编制的科学性和可操作性。
[关键词]城市总体规划；城市建设用地规模；顶层设计；城市建设用地标准
[文章编号]1006-0022(2017)02-0042-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A
[引文格式]贾俊．城市建设用地规模划定顶层设计的思考[J]．规划师，2017(2)：42-47．

Top-level Design For The Decision Of Urban Construction Land Scale/Jia Jun
[Abstract] The scale of construction land in urban master plan has always been a focus issue between local governments and superior inspection and approval administration. Conventional “land scale by population” method has been outdated and severely dampened the feasibility of urban master plan. These problems can only be solved by top level design. The author suggests land scale shall be decided in consideration with multiple factors such as socio-economy, environmental capacity, farmland protection etc. Construction land bottom line control, dynamic control and coordination shall be enhanced to improve the rationality and feasibility of urban master plan.
[Key words]  Urban master plan, Urban construction land scale, Top-level design, Urban construction land stadards

1顶层设计的概念和特征

      根据相关研究，“顶层设计”是系统科学的概念，其本义是“统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层次上寻求问题的解决之道”[1]。顶层设计往往针对的是中下层无法解决而需要顶层来推动解决的各种困难和问题，如医疗、教育、环保等改革任务。所以，顶层设计的字面含义虽然是一种自上而下的系统谋划，但顶层设计不是闭门造车，必须要有自下而上的动力，很多时候是由于底层矛盾不断激化而倒逼顶层设计变革。例如，从某种意义上讲，我国改革开放以来的一系列方针政策，就是呼应了来自基层强大发展呼声的顶层设计。因此，顶层设计归根结底要科学妥善地解决底层所遇到的问题，满足基层发展需要。

2城市总体规划编制顶层设计和基层需求的核心矛盾

      顶层设计是顶层制度安排和基层实践需求的有机结合。但随着改革的不断深化，各方利益加快分化，“顶层设计”与“底层需要”结合的难度也就大大增加。在城市总体规划的土地空间规模和结构方面，中央和地方由于事权不同，所关注的重点自然不同。从顶层管理部门看，出于落实耕地保护、促进城市科学集约发展等目标要求，更多强调城市总体规划对建设用地规模进行控制和约束的“责任”。而从地方政府看，建设用地是最重要的城市资源，受GDP观念、分税制和土地财政等制度性制约，地方政府只有不断通过城市扩张，出让更多的土地才能获得足够的发展资金，更多地强调城市总体规划要保障地方建设用地规模扩大的“权益”。集中表现在审批方面，即上级部门重点审查规划建设用地规模是否超标，而地方政府则想尽办法增加建设用地规模空间。土地规模和空间边界划定已经成为城市总体规划编制顶层设计和基层需求的核心矛盾，亟需深入研究并加以解决(图1)。