面向实施的区域空间管制政策设计—基于苏中、苏北水乡地区的实证

【摘　要】落实区域空间管制政策是为了在快速城镇化进程中解决建设开发与生态保护的矛盾，协调区域发展，从而合理配置区域资源。但在实践中，由于区域空间管制涉及的部门繁多、标准不统一、利益主体复杂，导致其只能成为理念而难以实施。为此，文章以苏中、苏北水乡地区这一包含多元矛盾、管制实施困难的焦点区域为实证对象，探索了面向实施的区域空间管制政策设计：提出构建统一的、“多规融合”的区域空间管制体系作为实施基础，为空间管制实施构建统一平台；落实“刚性+弹性”的分区划定及“控制+补偿”的建设机制来深化空间管制要求，综合协调多元主体的利益关系；通过构建“联合开发+利益共享”的管制政策、明确区域组织架构及搭建非正式合作平台等手段来促进区域协调发展。
[关键词]区域；空间管制；面向实施；政策设计；苏中、苏北水乡
[文章编号]1006-0022(2016)08-0046-05　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B

Implementation Oriented Regional Spatial Governance Policy: A Positive Study Of Central And Northern Jiangsu Water Region/Wang Jinghai, Zhang Jingxiang, He Heming, Jiang Kefang
[Abstract] Regional spatial governance policy is to solve contradictions between urban development and ecological preservation, coordinate resource configuration and regional development, but is difficult to implement due to contradictions among multiple departments, standards, and stakeholders. The paper studies the case of regional spatial control policy design in central and northern Jiangsu province region. A unified, “multi-plans integration” regional spatial governance system is the foundation and platform; “rigid+flexible” zoning regulation and “control+compensation” mechanism consolidates spatial governance requirements and coordinates benefits of different stakeholders; “joint development+benefit sharing” policy, organizational structure, and informal collaboration platform will promote integrate regional development.
[Key words] Region, Spatial governance, Implementation oriented, Policy design, Central and northern Jiangsu water region

      近年来，进行明确而有效的空间管制已经成为了我国生态文明建设与新型城镇化的必然要求[1]。通过空间管制来划定城市增长边界、识别生态敏感区域，以及转变快速城镇化进程中的粗放式用地增长模式和遏制生态环境的恶化，这已经在各级规划体系中达成了共识。1998年，建设部在《关于加强省域城镇体系规划工作的通知》中第一次提出了“空间管制”的概念，在2010年施行的《省域城镇体系规划编制审批办法》中提出了限制建设区、禁止建设区的管制要求，并将其作为省域城镇体系规划的强制性内容，由此区域空间管制逐步成为了协调城市与区域战略资源开发和保护的重要手段。相比于城市空间管制的主要任务为对土地建设容量的控制及使用效益的引导，区域空间管制往往由于跨越多个行政地域、管理主体多元化及城乡二元等原因，导致区域空间管制政策常常难以贯彻实施，管制问题往往成为了规划中的口号或理念[2-4]。笔者以江苏的苏中、苏北水乡(即江苏城镇体系规划中提出的“特色化次区域”)为实证研究对象，对这一在上位规划(江苏省城镇体系规划)中明确要求生态保护与城镇建设并重，但多元主体利益关系非常复杂的焦点区域进行深入分析，提出面向实施的区域空间管制政策，从而维护地域环境特色、促进新型城镇化发展。