深圳市存量土地二次开发模式路径比较与选择

【摘　要】 随着城市化的快速推进，土地二次开发已成为解决土地供应短缺的主要手段。理顺产权关系和合理分配土地增值收益是盘活存量土地的关键。研究以深圳市为例，通过对城市更新和土地整备制度设计的对比分析，发现如单纯依靠市场运作或单独由政府主导的土地二次开发模式都会陷入市场失灵或政府治理失效的困境。基于此，研究提出了城市更新与土地整备共生共赢、优化存量用地二次开发模式的建议。

[关键词]城市更新；土地整备；土地二次开发；增值收益分配；路径选择
[文章编号]1006-0022(2015)07-0049-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B

Comparison And Choice Of Redevelopment Models Of Stock Land/Liu Fang, Zhang Yu, Jiang Renrong
[Abstract] Stock land redevelopment has become a major solution to land provision shortage. Clarified property right and land benefit is crucial to land redevelopment. The paper compares urban renewal and land institution design in Shenzhen, and discovers either government dominated or market oriented land redevelopment will fail to work. The paper raises policy suggestions for win-win results of land redevelopment.
[Key words] Urban renewal, Land reorganization, Land redevelopment, Increased value allocation, Path choice

1问题的提出

      经过近30年快速城市化、工业化发展，当前我国一线城市基本上进入了高度城市化阶段。一方面，土地后备资源不足、城市发展空间紧约束及土地供需矛盾日益尖锐等问题，倒逼城市土地利用模式逐渐从以外延扩张为主向以内涵挖潜为主转变；另一方面，很多旧城区的空间格局较差、土地产权复杂、城市发展环境和品质有待提升，然而因存在融资难、产权模糊、历史遗留问题处理难和土地增值收益分配难等诸多难以解决的问题，旧城改造和土地二次开发面临着较大的社会压力。此外，国家宏观政策要求严格控制新增建设用地指标，存量土地的二次开发就成为解决城市土地稀缺问题的主要途径。土地作为重要的生产要素，由其延伸和附加的土地增值收益能否合理分配是城市土地二次开发或旧城改造实施的核心因素。
      深圳市经过两次土地统征统转，成为全国第一个没有农村建制的城市，但是城市二元特征依然明显，城中村与村中城并存。从城市建设用地整体规模看，违法建设用地规模明显大于合法用地规模，且深圳市2009年原集体经济组织用地调查数据显示，截至2009年6月底，原集体经济组织实际使用土地400　km2，其中合法产权用地100　km2，占总用地面积的25%，不合法产权用地共300　km2，占总用地面积的75%。根据深圳市土地利用总体规划，到2020年，新增建设用地指标不足50　km2，后备资源极其缺乏。在土地、空间和资源紧约束的背景下，原集体实际使用的土地成为较大的潜力资源，但由于产权不清晰、权属复杂、名义政府所有与原社区现实占用之间形成较大的矛盾、政府缺乏合理的利益分配机制，使得土地无法有效进入市场流转，土地利用和管理陷于困局。这些“法外世界”里的土地与建筑“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”，严重阻碍了极其稀缺的土地和空间资源的再开发及再利用。为此，深圳市政府积极采取城市更新、土地整备等多种二次开发模式来盘活存量土地，但是又不同程度地陷于市场失灵和政府治理低效的困境。因此，如何运用各种资源盘活和高效利用存量土地，理顺产权关系、合理分配土地增值收益、实现高标准的规划目标是地方政府着力探索的重点。