广州农村集资房建设历史的重新检视

【摘 要】 自住房和城乡建设部于2007年6月18日发布购房风险提示后，各地方政府接连出台了对小产权房①的禁令。学者们普遍认为小产权房是政策产物，其本质是二元土地制度下相关利益主体对土地增值收益的争夺[1]，小产权房市场形成的根本原因是农民对低廉征地补偿进行的抗争，是农民主动分享城市化红利的表现[2]。从博弈的视角看，政府禁止或叫停小产权房，并不能长期促进各方经济收益的增加[3]，小产权房问题的本质是农地能否直接入市[4]。

      20世纪80年代后期，广州曾经探索过类似于小产权房的农村集资房②的建设问题，到1997年，其被全面叫停。这种以镇级政府主导的城镇化制度创新终于在与城市政府主导的土地财政的“短兵相接”中败下阵来。2000年，仅白云区的农村集资房用地就有5.77　km2，已建成房屋面积达765万平方米。同样是农地开发，同时期的乡镇企业用地逐渐被法律认可，而农村集资房则被叫停。在土地财政逐渐式微、城市规划转向城乡规划及国家日益重视小城镇发展的今天，重新检视广州农村集资房建设的历史，从中总结当年小城镇建设政策的得失，对探寻新型城镇化背景下的小城镇发展、小产权房治理等有重要借鉴意义。

1农地开发的是与非

1.1乡镇企业靠的就是低成本的农地开发

      1978年中共十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度改革拉开了农村体制改革的帷幕，“分田到户”成为中央政策。农村农用土地从单纯“集体所有、集体经营”走向“集体所有、家庭经营”的两权分离模式[5]。家庭联产承包责任制极大地激发了农民的生产积极性，解决了困扰我国20多年的温饱问题，但也使原来人民公社体制下大量的“隐蔽性”剩余劳动力问题显化。
      20世纪80年代初，费孝通先生建议：“中国可以通过发展乡镇企业调整农村产业结构，吸纳农村剩余劳动力；通过‘离土不离乡、进厂不进城’的乡村工业化，建设小城镇，推动中国城镇化发展。”1984年中央“一号文件”提出“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制。鼓励农民向各种企业投资入股；鼓励集体和农民本着自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业”。同年十月发布的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民办理“自理口粮户口簿”，在集镇落户。
      在国家经济体制改革的背景下，乡镇政府、村社集体与农民个体利用国家大力发展乡镇企业的契机，通过在农村集体土地上兴办乡镇企业尝到了农地“非农化”的甜头，其实质是开启了以农村集体为主导的低成本的农地开发。同时，“农村社区工业化”促进了人口向小城镇集聚，并推动了城镇化，也引发了城镇住房供不应求的问题。
      20世纪80年代，始于小珠江三角洲乡村地区的发展乡镇企业和引进“三来一补”企业推动了“农村社区工业化”，低成本的农地“非农化”成为推动广大小城镇发展的动力：一方面是产业结构调整带来的本地农村产业的“非农化”和就地城镇化；另一方面是因产业集聚带来了大量低成本的农民工和外来人口的“打工城镇化”。由于政府财政短缺，加之缺乏制度准备，数以千万计的农民工住房需求只能通过两个途径解决：一是企业自建工人宿舍；二是通过“城中村”提供非正规住宅。目前仍然有两亿多农民工无法“融入城市”，其极大的流动性成就了世界城镇化历史上最大规模的“双栖城镇化”。