规划设计规范更新与集约用地思考

【摘 要】 随着我国新型城镇化的深入推进，“集约用地”近十年来一直是学界的热议话题，近两年更提升至国家层面：2012年8月中共十七届三中全会提出“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线”；2014年1月国土资源部明确提出“除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市的新增建设用地”。这些国家政策说明：土地资源逐渐稀缺，人口与用地矛盾更为突出，“摊大饼”式发展必须向存量集约发展转变。从如何盘活“三旧”存量用地，到推动产业集聚，再到土地政策探讨，规划学者们思考了很多。本文另辟蹊径，从更新规划设计规范的角度来谈促进用地集约利用的问题。

1对现行规划设计规范的反思

1.1缺乏弹性，无法满足集约用地的精细化设计要求
      城市规划的传统框架是基于计划经济模式制定的“增量规划”框架，总规控制定位、控规控制容量、修规控制形态，层层控制；学校一块地、居住一块地、公园一块地及工业一块地……中间由宽阔的机动车道联系，这种约定俗成的蓝图式快速定位法，对于我国城市的快速发展有积极意义，体现了政府自上而下的快速发展意志。现行规划设计规范也是在“严控容积率、低密度发展”的传统思路下制定的，将其套用在一般地区以限制最不利建设情形的发生。但如今已是新型城镇化快速转型背景的市场经济时期，一方面建设主体由政府向多元主体转变，另一方面城市发展由增量叠加向存量集约转变，“一刀切”的规范已不能满足集约的市场需求，无法实现多元主体所需的精细化管理，也无法跟上经济及市场的变化，以致规划频繁调整，严重影响规划工作的严肃性和稳定性，增加行政成本和投资者的时间成本，这是引导发展，还是阻碍发展？
此外，随着轨道交通引领集聚发展思路的确立，将未考虑轨道交通发展特点的《城市规划设计规范与准则》硬套在交通枢纽上盖设计中，未免显得格格不入。以广州市的轨道交通站为例，站场不能兼容商业或其他开发属性，上盖也未考虑一体化发展，容积率几乎为零；建筑密度上限为60%，导致步行通道难以内化到建筑裙房；绿地率下限为30%，造成室外绿地广场因日晒雨淋而使用率较低，全天候宜于步行的裙房却被迫向商业价值较低的高空发展。种种矛盾，急需突破传统束缚，才能满足现实需求（图1，图2，表1）。

1.2缺乏与产业发展、土地开发等因素的联系，就指标论指标
      城镇化在加速，新变化、新功能不断出现，往往超出规划的传统认知。规划教科书上罗列的从总规到修规是个单向过程，在这一过程中再遵循计划经济模式的设计规范、指标，往往出现就地块论地块、就指标论指标的情况。但在当今“新常态”的发展背景下，规划设计必须对经济环境进行与时俱进的分析，必须对产业集聚发展进行通盘考虑。无视产业发展、土地开发等因素发展变化，规划只能变成“空中楼阁”，一经市场检验，即使法定化了，也只能再进行修编。