浪屿区政府被撤消，部分行政管理职能划归思明区政府，形成二元管理体制，出现职能分散、不能统一有效组织管理及执行力差等状况，多头交叉管理及管理盲区同时出现。乱搭乱建、占道经营等问题在鼓浪屿层出不穷、越积越多，造成了鼓浪屿“乱”的局面。鼓浪屿风景区与城市行政区的二元管理体制，不利于其整体形象的塑造。因此，探索一种高效的管理模式，解决好二元管理体制问题，形成统一的管理合力，引入市场机制，摆脱管理力量薄弱的制约，是一项极为迫切的任务。

鼓浪屿整治提升实践

一  技术路线

      鼓浪屿整治提升是一项系统性工程，厦门市委、市政府成立了鼓浪屿整治提升小组，从总体方案、工作方案和行动计划三个层面落实整治提升工作。总体方案从摸清现状问题、整合既有资源、明确目标定位和制定发展策略等方面，提出鼓浪屿的发展方向；工作方案是对总体方案的目标细化和工作的分工落实，让各部门明确自己的目标和责任；行动计划则是针对分年度项目的实施计划，包括项目内容与完成期限规定。整体技术路线从策略到方案再到行动项目逐步深化、细化。同时，提出“共同缔造”的工作方法，通过政府工作组、专家工作坊和民间公益组织等多种形式互补、配合，发动全社会的力量，实施各项规划和行动 ( 图 2，图3)。

二  “三明”策略

1  明确定位——人文景区、人文社区

      鼓浪屿的发展“交织”着城市和风景两条线索，形成了强“景”弱“城”和强“城”弱“景”的不同过程。强“景”弱“城”，即借国家级风景名胜区的称号，大力发展风景旅游，同时弱化城市功能，包括搬迁工业、转移设施和削减人口等；强“城”弱“景”，则是在过分追求风景旅游导致出现诸多问题的情况下，重新认识鼓浪屿的文化独特性，强调人文对于鼓浪屿未来可持续发展的重要性。着眼于厦门旅游发展战略及鼓浪屿未来发展空间，总体方案提出“文化社区+文化景区”的定位，以体现鼓浪屿典雅的品味特质，突出鼓浪屿文化与艺术的内涵、特性以及人文社区的特色，使社会保障及旅游发展与文化传承有机结合、互相促进，力图将鼓浪屿建设成高尚、优雅、精致的世界级文创名岛，成为“美丽厦门”的精华版。明确的发展定位为鼓浪屿的整治提升工作指明了方向，有利于各方合力的形成。

2  明确阶段——项目分解、逐项落实

      鼓浪屿的各个发展阶段都有相应的问题和任务。以游客容量为例，在游客少的阶段，相关部门想方设法地开发旅游项目以吸引游客，旅游景点尤其是商业设施如雨后春笋般涌现出来，设定的游客容量阈值不断被突破；而当游客暴增时，由于环境及服务容量的制约，鼓浪屿濒临“沉没”，岛上居民苦不堪言，于是相关部门又开始谋划对客流的限制与组织。以家庭旅馆为例，一开始，家庭旅馆被当成吸引游客的一个创举，备受推崇，而随着时间的推移和热度的增加，家庭旅馆改造建设中的负面影响频现，相关部门又必须出台相应的管理办法，严加管控。面对不同阶段的具体情况，整治提升领导小组办公室、管委会及区政府一起对目标进行阶段分解，制定了详细的实施计划，从轻重缓急程度和实施难度出发，分期分批推进项目，逐步取得成效。例如，从政府掌握的公房入手，收回租期到期的房产，从鼓励文创等方面出发，制定相应的产业准入类型，重新设定条件招租；又如，根据现阶段游客的构成，高端消费服务的配套设施(如高档西餐厅)需要适当控制数量，逐步实施发展，而非不顾现实一步到位。

3  明确权责——事权分离、介入路径

      鼓浪屿的房产分为公房(管委会和其他政府部门辖下)、私房、公私混合、未办产权和产权不清晰五种类型。其中，公房约占30％，是鼓浪屿开展功能提升工作的重要抓手；而产权不清晰的房产占1/3以上，使鼓浪屿的保护实施落实难度加大。2009年修订的《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》明确了产权人、管理人和占用人的责、权、利，设定了政府代管的路径，拟通过事权分离和证据保全的方式，将权属的争议搁置。政府从保护修缮的角度先行介入，避免历史风貌建筑的灭失和损毁。而政府介入的成本则计划通过修缮后的租金回收进行抵偿，或与日后经过产权理清的责任人进行清算。这种方式在保护初期可以起到较好的作用，避免因