（2）行政依据不统一

      城乡规划管理应奉行依据一致性原则，而规划自身应具备上下规划的逻辑一致性特征。但事实并非如此，我国的城乡规划管理不仅存在城乡规划与其他专项规划的矛盾问题，还存在城市规划、风景名胜区规划与历史文化名城、名镇、名村规划不协调的问题。在实际操作过程中，行政许可的依据选择性使用现象大量存在，如风景名胜区规划和历史文化名城、名镇、名村等保护型规划让位于城市规划、旅游规划等发展型规划的现象时有发生。

（3）管理分工不明确

      我国的规划审批体制尚未形成对应于政府事权的良性结构，管理事权集中在中央和县市层级，国家层面的规划审批内容庞杂、审批时间过长、行政效率低 ，加之规划的审批主体与管理事权不匹配、缺乏界定重要城市的标准，使其在管理分工方面受到质疑；省级城乡规划行政管理机构承担的职责不足，乡镇缺乏管理机构；保护类规划(如国家级历史文化名城、名镇、名村保护规划)的审批层级不高，风景名胜区规划的质量差、审批效率低成为普遍性问题；大量乡村规划许可的压力集中在县市城乡规划主管部门，由于人员少、规划依据不充分及居民缺乏许可需求，导致乡村规划许可制度名存实亡，实施效果很不理想。在行政许可和行政执法方面，风景名胜区的大部分管理机构属于“准政府”机构，行政级别低，与乡镇政府均不具备全面执法能力，对违法建设惩处乏力；市县管理部门分割严重，多规不融合；涉及城市安全和可持续发展基础的市政管线的行政许可分散在多个部门，存在系统性与衔接性不足和数据难以整合的问题。

（4） 管理水平不均衡

      我国的城乡规划管理水平和管理能力存在差异，在地方没有与其承接能力相配套的制度保障的前提下，下放审批权并不会提升效率，反而是一种典型的“释负”，具体体现在两个方面：一是保护区域管理。以风景名胜区为例，根据2012～2014年的风景名胜区综合检查数据，有56个风景名胜区(占被检查风景名胜区总数的30.9%)在详细规划编制方面存在各种问题，其中25个风景名胜区的详细规划编制滞后。二是乡镇基层治理。乡镇未设置规划管理机构，也未获得执法授权，这一方面是由于基层治理能力水平不足无法独立施行政府管理职责，另一方面是由于基层治理结构的简易化。由于存在人力资源、技术和财政上的短缺，而规划管理的专业性要求高、风险大，使得地方政府的城乡规划管理部门在承接职责转移的过程中，面临部分下放审批事项“放下来”却“接不住”的窘境。

（5）监督制度不成熟

      规划管理监督制度不成熟体现在三个方面：一是行政监督不足。从规划认知的角度，中央层面认为地方政府缺乏规划实施的严肃性，而地方政府则认为规划缺乏科学性，难以应对市场，“变”成为常态。基于这种认识，国家通过技术手段不断加强对不同层级规划管理的行政监察。然而，由于我国的监察技术研究起步较晚，参照系的选择和跨系统的集成仍需要实践的长期监测、监控和验证，监察手段有待完善。同时，由于监察力量有限，社会监督配套制度缺失，导致规划监察的及时性不足，监管乏力。二是法律监督不足。我国的城乡违法建设治理政策、治理路径基本是在行政管理运营体系内进行的，并以行政授权为主。由于难以界定违法建设的危害和损失，造成处罚极轻，未能遵循《民事法》侵权责任的全部赔偿原则，仅有对物的处罚，很少追究行为相对人的刑事责任，法不责众现象突出，法律威慑力不足。三是群众监督和舆论监督不足。由于规划管理涉及的社会利益主体广泛，当前城市规划已经成为城市社会经济生活中开放程度、科学论证程度和民主决策程度最高的一项政府行为。即便如此，城市规划仍具有浓郁的精英决策、官员决策特征，公众参与停留在成果公示层面。监督的基础在于信息的公开化程度，当前我国城乡规划信息的公开化程度并不高，群众监督和舆论监督的作用还远未发挥。

规划管理简政放权的逻辑框架与路径

1  对规划管理特殊性的认识

①规划管理的底线性

      城乡规划管理以提供公共产品、协调各利益主体关系及保障公共利益为基础。我国从计划经济转向市场经济，计划经济是前馈控制，政府试图在事件发生之前通过控制来实现资源的最大节约化，“多、快、好、省”地发展；市场经济是反馈性控制，政府需要通过市场反馈信息不断进行过程调整 。城乡规划管理脱胎于计划管理，又需要应对不断变化的市场需求，因此《中共