镇扩展边界和规模边界。武汉将镇总规与乡级土规合并编制，统一划定了城镇建设用地扩展边界。在扩展边界内，按照土规确定的城镇建设用地指标，划定城镇建设用地规模边界。扩展边界和规模边界的统一划定，既保证了建设用地总量控制的刚性，又给予了城镇空间拓展的适度弹性，实现了“两规”在建设用地规划导控上的统一。

（3）在划定过程中，开展“两规”空间布局比对。通过土规与都市发展区内城市集中建设区的比对，主要比对土规口径的允许建设区、有条件建设区和城规口径的集中建设区布局是否一致。分析表明，城规布局的城市建设用地中，大部分用地是土规口径的允许建设区、有条件建设区，吻合率达 90.3%( 图 2)。

2  突出“两规”的共同目标，明确划定方法和原则

      首先，明确划线的基本范围。国土和规划部门要求划定的城市开发边界是“中心城区规划建设用地，以及中心城区周边与中心城区连绵发展的下辖城镇的规划建设用地”。对武汉而言，在两个总规中界定了3261km²的都市发展区范围，基本覆盖了“中心城区”及“周边与中心城区连绵发展的下辖城镇的规划建设用地”范围。因此，武汉城市开发边界划定的重点在都市发展区以内。都市发展区外围的中小城镇，根据武汉市规划管理的实际需要也一并划定开发边界，作为武汉市国土和规划部门的管理依据。因此，武汉形成了“1+N”全市域覆盖的开发边界界线。其中，“1”是以都市发展区内的城市开发边界划定为主；“N”是外围农业生态区的N个集中建设区，包括乡镇驻地(镇区)及个别生态区内的重大项目边界。
      其次，制定系统划定的思路和方法。武汉积累了基本生态控制线划定和管理的经验，因此本次开发边界的划定始终坚持“划管结合”的理念，提出了“全域划、双界线、分级管、分类控”的总体思路：在市域范围内划定一条界线作为城市开发边界，为城市发展预留一定的空间，边界内为城市集中建设区；在城市开发边界以外还需划定一条刚性界线作为生态保护红线，为生态底线区，尽最大程度保护城市的核心生态资源；生态红线与城市开发边界之间构成弹性发展区；在划线工作的基础上，进一步明确“两线三区”的分区管控要求。
      最后，按照“两规”的共同目标，确定划定原则。武汉划定城市开发边界要在“两规”的共同目标下进行，并遵循“生态优先、优化布局、总量不变、区内平衡”4个原则，即优先划定各类需要重点保护的资源要素，优先确定不能开发建设的空间，作为城市生态红线；不突破城市总规确定的城市空间框架，进一步固化城市形态，优化空间布局，促进城市有机生长；建设用地总量、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标不突破法定规划目标；在划线过程中，若涉及到土规方面的局部调整，以区为单位进行土规布局优化和土地指标平衡。这四个原则既涵盖了城规的空间目标，又兼顾了土规的指标要求。

3  “三线”统筹协调，共同落实城市空间格局

      在“三线”关系上，城市周边永久基本农田与基本生态控制线应充分融合，在城市开发边界外围共同构成实体线，支撑城市开发边界落地。在城市周边划定永久基本农田是通过基本农田的刚性约束，进一步促进城市空间形态的优化，起到阻止城市“摊大饼”式扩张的作用；划定基本生态控制线是为维护城市生态安全，实现可持续发展；划定城市开发边界是为了防止城市无序蔓延，推动城市由外延扩张向内涵升转变。因此，“三线”需要统筹划定，才能成合力，共同保障城市空间格局的形成 ( 图3)。

(1) 优先划定基本生态控制线。

      首先，开展生态环境容量分析。采用GIS进行用地适宜性评价、生态承载力评价，采用碳氧平衡法、建设用地需求法和逾渗理论等方法，结合武汉山水生态资源的实际特色，确定全市生态用地总量。研究认为，武汉市域生态用地总量应保持在 80% 左右，都市发展区内生态用地总量则宜保持在65%～70%的比重 ( 图 4)。其次，划定全域基本生态控制线。逐项对山体、水体和优质耕地等12类生态要素资源进行甄别，结合发改、林业、农业与水利等其他部门的空间管控诉求，综合《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》及《武汉市湿地自然保护区条例》和武汉市湖泊保护规划等国家、省市的十余项法律法规与技术规范的空间管制要求，通过基于17项因子的生态适宜性分析，确定各因子权重，采取“分层叠加”的方法划定基本生态控制线 ( 图 5)。<