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【PR】特大城市生态空间规划管控模式与实施路径
规划师杂志社   2016-04-26 10:01:21
 
集中建设区、生态发展区和生态底线区“三区”,通过城市增长边界(UGB)反向确定基本生态控制线范围。武汉地域面积广阔,资源禀赋、建设发展诉求存在较为明显的空间差异,因此在“两线三区”的全市空间管控模式基础上,针对生态空间的不同区位,进一步制定不同的分区管控策略(图6)。

(1) 都市发展区内的生态空间,由于临近城镇集中建设区,是发展与保护矛盾最为尖锐的区域,在此范围内,基本生态控制线是“建”与“非建”的直接分界线,划线过程对接了建设区的控规编制,落线精度在1∶2 000 的地形图上,并充分考虑了“建”与“非建”边缘区的既有项目批租划拨等审批信息,强调精准;该区域范围内对“两线三区”均实行严格的刚性管控,不得随意调整,其管控要求全部落实到生态绿楔控规导则中,作为规划管理的法定依据。

(2) 都市发展区之外的农业生态区,以农业生产生活为主,集中成片的城镇建设发展诉求相对较小,但需考虑的是城市远期发展的不确定性及区内建设类型的不确定性。因此,在该区范围内一方面仍保证对生态要素的刚性控制,划定1∶10 000 比例尺的基本生态控制线范围;另一方面沿城镇主要空间拓展轴预留适度“弹性区”,待新一轮城市总体规划编制完成后再行确定其中的生态空间范围。针对农业生态区建设用地规模小、分布零散,且空间落地与项目建设紧密相关的特点,在农业生态区范围内划定基本生态控制线时,暂不划定生态发展区范围,而通过建设用地指标台账管理方式,以漂浮指标控制,待具体生态建设项目的园区详细规划方案确定后再予落地。对于区域范围内的农村生产、生活等设施布局,则主要依据乡规划、村庄规划,作为该类建设的规划管理依据。

2. 严格准入,实现新增建设项目的有效管控

      基于“两线三区”的空间管控模式,对生态空间实行分区项目准入管理制度,即按照生态底线区和生态发展区分别制定相应的准入要求,明确准入建设项目类型、相关建设控制指标,严格规定准入程序,严禁不符合准入条件的建设项目进入。

3.以建促保,实现生态功能的整体提升

      基本生态控制线范围内不可避免地包含有大量村庄及原住民,原住民的发展需求是生态空间管控和生态功能实现的重要一环。学习上海、杭州与成都等城市的经验,武汉在基本生态控制线规划的实施过程中不断强调“以建促保”的主动实施思路,即通过编制郊野公园建设规划,推进郊野公园、绿道等重点生态工程建设,将生态公园建设与新农村建设、农业产业化发展捆绑结合,项目化实施。通过鼓励社会力量参与产业结构调整,在生态资源保护的基础上,有效改善原住民的生活条件,提升区域经济水平,促进生态功能的发挥。

4.分类解决,对既有建设项目进行妥善处置

      在严控新增建设项目的同时,武汉也启动了对都市发展区基本生态控制线范围内历史遗留的既有建设项目的清理和处置工作,对划入线内的此类零星分布项目全面摸清家底,锁定现状,并分类逐一提出处置原则和要求。遵循“尊重历史、实事求是、依法处理、分类解决”的原则,从准入要求和合法手续两条线索出发,逐一对项目进行“双符合”判别,提出“保留、整改或置换用地、迁移”三大类共7 种具体的处置方式。历时1 年半,全面锁定了都市发展区基本生态控制线内千余个既有项目的情况,全市统一制定项目分类标准以及处置意见,经市政府批复后,作为各区处理线内历史遗留问题的法定依据。项目所在地的区政府据此制定年度实施计划,逐步有序地推进辖区范围线内既有项目的处置工作。

三  从地方性法规到实施细则的生态空间政策法规

体系保障

1.逐步完成地方立法,赋予生态空间管控法律地位

      武汉按照“政府令—人大决定—条例”三步走计划推进生态空间的地方性立法工作。在颁布《武汉市基本生态控制线管理规定》,实现了对城市生态框架保护、生态空间范围界定与线内规划管理的制度化管理之后,逐步通过地方立法完善和加强对生态空间的各项管控要求。

2.积极跟进配套政策,为法规贯彻执行提供保障

      武汉将相应管控政策以政府规范性文件等形式颁布,保障了规划策略与现行管理机制的有效对接;相继出台《关于加强基本生态控制线管理的实施意见》、《关于都市发展区基本生态控制线内既有项目清理情况及处置意见的批复》和《武汉市基本生态控制线规划管理的指导意见》等一系列政府文件,进一步细化明确政府规章中的原则性要求。同时,及时开展生态补偿、建设实施机制研究,制定一整套的配套政策,按照“疏堵结合”


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