导读

本文从理论与实践、规划范式、学科发展等方面分享了研读《关于建立国家国土空间规划体系并监督实施的若干意见》后的感悟。

本文字数：4464字

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作者 | 段进

中国城市规划学会常务理事、标准化工作委员会主任委员，全国工程勘察设计大师，东南大学建筑学院教授

中共中央 国务院《关于建立国家国土空间规划体系并监督实施的若干意见》是我国城乡规划和国土空间治理的重大改革，认真研读，有以下几个方面的感悟：

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理论与实践的长期选择：

从局部到整体

首先，解决的是规划实践中长期存在的现实问题。正如文件中所说，以往“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展，促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多，内容重叠冲突，审批流程复杂，周期过长，地方规划朝令夕改的问题。”

我国以往一直实行分层次，分部门的空间规划体制，社会发展规划、国土规划、城乡规划、以及交通、水利、海洋、农业、林业、电力、铁路、信息等部门都有各自的规划和各自的系统与标准，整体上缺乏有机的整合，各部门之间争利益、争权力，造成了许多浪费和破坏。我国作为社会主义国家，具有集中力量办大事的优势，在国家和区域范围内的宏观空间布局发展调控应该具有优势，然而由于以往对空间整体规划重要性认识不足，规划体系、规划体制和法律制度不完善，未能充分发挥宏观调控作用，使应有的优势变为了劣势。

与此同时，针对以上问题学界进行了持久的理论探索。我国以往的空间规划分布于各部门之中，在城乡规划领域，城市总体规划属于较为成熟和综合性的规划。但城市总体规划由于其规划内容的综合性、规划范围的局限性、以及行政管理的独特性等方面使得总体规划无法产生更加宏观整体的作用。一直到20世纪80年代中期，城镇体系规划才逐步与城市总体规划结合，但仍以城市的规模，性质和资本投资为手段，到90年代，为适应经济发展和政府管理职能的转变，城镇体系规划才开始重视城镇发展条件的评价，逐步突出区域协调发展、区域资源合理利用以及区域环境综合治理等等，新世纪还进行了全国城镇体系规划，但由于规划的职能、内容和职责的不同，无法完成国家空间整体规划的任务。学界和业界对此都进行了持续的理论探索，如中规院杨保军院长的多次建言，本人的《城市空间发展论》专著等。《城市规划》杂志也就“多规合一”等主题组织专家作学术探索，并出版过专辑，发表了“‵十二五′深入开展国家级空间整体规划的建言”等学术论文。这些研究探索都直指我国的规划需要从分散走向整合，从局部走向整体。

再者，国家级空间规划是经济社会发展到一定阶段的实践需求。针对各种激烈竞争中的空间发展无序、资源枯竭、环境恶化而产生的矛盾，国家级层面要进行大区域调控基础设施布局与资源环境的系统保护与利用，土地供给和建设控制是一种空间治理的重要手段。许多经济发达国家根据自身的国情形成了各有特色的国家级空间管制方法。中国面对城乡建设转型升级的空间重组、高铁等重大基础建设的机遇以及国际竞争加剧、全球生态环境恶化的挑战，还有土地经济带来的经济安全风险等，开展国家国土空间规划势在必行。

2

规划范式的导向转变：

从需求到约束

其一，新范式的层级职责分明。强调了规划是体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下的编制各级国土空间规划，对空间发展做出战略性系统性的安排。国家国土空间规划将“做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障”。各级国土空间总体规划的编制重点都予以明确，对全国国土空间做出全局安排，强调是全国国土空间保护开发利用修复的政策和状况，明确了省级，市县和乡镇的空间规划的要求，以及具体的工作内容和管制方法，并且强调了对各种专项规划的指导约束作用，如交通能源、水利、农业、市政以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划等。

其二，新范式的约束条件明确。规划编制要求坚持节约优先，保护优先，自然恢复为主的方针，以自然资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，突出标志为建构生态功能保障基线，环境质量安全底线，自然资源利用上线。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，建构生态廊道和生态网络，促进生态系统保护和修复。以往的规划，由于层级职责不清，城市作为建设主体往往会立足于本地域的发展需求，根据