在解析美丽城市建设与国土空间规划之间内在逻辑关联的基础上，从政策制度体系、发展战略机制、特色发展路径3个方面提出美丽城市规划建设的总体思路；通过建构“空间—时间—人本”三维一体的策略分析框架，从国土空间总体规划、专项规划与详细规划3个层次探索美丽城市规划的实践路径，以期为生态文明和高质量发展阶段下美丽城市的规划、建设和治理提供逻辑与路径参考，助力推进美丽中国建设和人与自然和谐共生的社会主义现代化进程。
[关键词]美丽城市建设；国土空间规划；美丽中国；空间治理；产权规则；制度创新
[文章编号]1006-0022(2025)04-0009-07
[中图分类号]TU981、X321、F293
[文献标志码]A
[引文格式]朱继任，邱韵心，郑雨欣，等．美丽城市规划建设的逻辑思路与实践路径[J]．规划师，2025(4)：9-15．
美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调“把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置”“全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化”。2023年11月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》，从绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效5个方面擘画了美丽中国建设的宏伟蓝图，也为美丽城市建设的规划工作确立了方向和目标。
城市是我国人口最密集、社会经济活动最集中的区域，也是要素集聚、文化传承与发展创新的重要载体。美丽城市建设是一项涉及生态、产业、空间、文化等诸多方面的系统性工程，必须遵循客观发展规律，因地制宜进行科学规划与统筹兼顾。作为优化国土空间开发保护格局、完善空间治理的重要政策工具，国土空间规划如何在思路、方法、路径等方面响应美丽城市建设，对于全面推进美丽中国建设至关重要。目前，关于美丽城市建设规划的研究还处于起步阶段，已有研究侧重于从地方规划实践的角度进行美丽城市建设的评估与展望，或立足美丽城市规划的战略背景，探索相关专项规划的编制方法，对于美丽城市建设的规划逻辑和美丽城市规划的方法路径研究相对较少，难以从理论视角为美丽城市规划建设提供总体思路指导并提出战略路径建议。鉴于此，本文将在明晰美丽城市建设时代内涵的基础上，解析美丽城市建设与国土空间规划之间的内在逻辑关联，进而尝试从“时间—空间—人本”维度构建美丽城市规划建设的分析框架，并结合国土空间规划体系探索美丽城市规划的实践路径，以期为开展美丽城市建设规划编制和实施工作提供逻辑思路与理论基础，结合理论与实践不断完善美丽中国的建设路径体系。
“美丽中国”不仅仅是自然美、生态美、环境美，更是中国人民的生活美。美丽城市建设绝非单纯的环境美化工程，而是面向生态文明建设的时代背景，以城市空间高质量发展与人民美好幸福家园建设为目标的系统性工程。因此，美丽城市建设具有鲜明的时代性与多维度、多要素的特征。国土空间规划是社会主义新发展阶段下协调处理各类要素关系与空间安排、保障国家战略实施的重要政策工具，与美丽城市建设在目标、任务、机制3个方面存在着良性互动的内在逻辑关联(图1)。明确两者之间的内在逻辑关联将有助于制定科学、合理、高效的美丽城市建设规划策略与路径，为美丽中国建设提供重要抓手与关键支撑。
1.1 目标层面的价值同构：生态优先与人文导向的统一
美丽城市建设的首要目标是体现自然之美，依靠牢固的生态根基营造城市良好的生态环境与优美的人居环境。牢固的生态根基既是城市居民高品质生活需求的源泉，也是城市社会经济高质量发展的支撑。这与国土空间规划“生态优先”的目标完全一致。党的十九大提出“建立健全国土空间规划体系”，标志着生态文明建设从理念倡导迈入制度实践的新阶段。国土空间规划作为践行生态文明理念的重要工具，始终以生态优先为首要目标，强调筑牢生态根基与保护生态环境，为美丽城市建设全过程提供了基础性保障。可以说，美丽城市建设的生态目标实现依赖于国土空间规划对于城市生态本底的保护与人居环境质量的优化。
与此同时，国土空间规划体系中城乡风貌管控、历史文化保护等专项规划内容丰富了美丽城市建设的价值目标。美丽城市建设所追求的自然之美不仅是客观的，还是主观的，是源于城市发展历史与文化传承的自然之美，深刻体现着城市的人文精神与审美价值。作为美丽城市建设的主要目标之一，生态宜居除了体现在环境的改善方面，还体现在营造充满温度、情感与历史的生活空间上。只有生态底线管控与人文空间塑造达到辩证统一时，美丽城市建设才最终实现人与自然和谐共生的最高目标。因此，国土空间规划与美丽城市建设在目标上统一于生态和人文价值的同构，共同面向我国生态文明建设的新时代。
1.2 任务层面的实施协同：方法创新与技术赋能的结合
美丽城市建设的关键任务是完善功能之美，体现在城市空间结构和用地布局的优化与城市治理能力现代化水平的提升。国土空间规划作为国家空间治理体系的核心工具，在美丽城市建设的任务中发挥着系统性支撑作用。具体而言，国土空间规划一方面通过规划编制方法上的不断创新，对城市区域、城市市域、城市内部空间等多个空间层次的生态、产业、文化等综合要素做出科学部署与统筹安排。这为美丽城市建设过程中空间结构和用地布局的优化提供了可靠的依据与有效的手段。
另一方面，国土空间规划已进入“数字孪生规划”新阶段，通过智慧高效的现代信息技术手段构建“感知—分析—决策—反馈”的智慧化闭环，持续推动城市空间治理从经验判断向数据驱动转变。这种技术赋能正在为美丽城市建设注入可持续的空间组织力与生态修复力，实现城市治理决策的智能化、精细化、科学化，全面提高治理效率和治理能力。因此，美丽城市建设与国土空间规划在任务层面协同于用地布局规划方法的创新和城市数智治理能力的提升，携手开创绿色低碳、智慧高效的新型城镇化道路。
1.3 机制层面的系统联动：制度供给与机制设计的叠加
美丽城市建设的核心在于构建以和谐之美为导向，因地制宜、先行先试、多元共治的系统化联动机制。鉴于我国幅员辽阔，各地区在地形地貌、历史背景、政策导向及经济社会发展基础等方面存在显著差异，这直接导致了区域与城市间资源环境承载能力、现有开发强度及未来发展潜力的空间异质性。因此，美丽城市建设不仅仅涉及单一城市物质空间的优化提升，更需要依托“自上而下”的政策支持与“自下而上”的行动响应，同时有赖于城市职能部门、产业园区、企业机构、教育单位及社区组织等多元主体的横向协同。
作为空间治理体系的重要政策工具，国土空间规划通过构建“国家—省—市—县—乡镇”五级纵向传导机制，并依托“多规合一”的技术平台，为美丽城市建设提供了从战略引领到实施落地的完整制度闭环。一方面，国土空间规划通过制度创新激活市场主体，构建政府主导、企业实施、公众参与的多元共建格局；另一方面，通过机制设计实现上下级政府和城市职能部门的有效联动。这种制度与机制的双重协同，将美丽城市建设转化为可操作、可传导、可管控的空间治理实践，最终形成以先行示范区为引领、多部门协同共建、全社会共享共治的美丽城市建设长效机制。
2.1.1 以“两山”理论为基石，构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系
绿水青山是美丽城市规划建设的基础性要素。“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论既凸显了美丽城市“生态优先”的规划目标，又强调了促进生态环境资源与城市生产、生活空间融合共生的规划任务，为美丽城市规划建设提供了根本理论指导。面向生态文明建设与高质量发展，美丽城市规划建设的总体思路首先应立足“两山”理论之基，建立健全生态产品价值实现机制，通过采用自然资源资产产权制度、生态产品开发保护机制、供需匹配的空间政策和刚弹结合的用途管制措施，在严格保护生态环境的前提下将生态产品价值转化为经济价值和社会价值，从而推动人与自然和谐共生的现代化美丽城市规划建设进程。
2.1.2 以空间治理为核心，完善实施城乡区域协调发展战略机制
习近平总书记指出“统筹区域发展从来都是一个重大问题”。从中央政策文件中的美丽中国建设到美丽城市建设，再到美丽中国先行示范区建设，不难看出，美丽城市规划建设的核心思路是坚持区域协调发展一盘棋，在尊重客观规律的基础上充分发挥区域比较优势，从而逐步完善城乡空间治理并实现美丽城市全覆盖。城乡区域协调发展战略机制是美丽城市规划建设实现城市与乡村、不同区域之间资源均衡配置、功能互补共生、生态协同保护的关键。美丽城市不仅是建成区的美化，更是城乡生态、文化、经济的全域统筹，这就与美丽城市所在区域的资源要素格局、城乡发展现状和政策制度体系密切相关。因此，美丽城市规划建设应通过整合城乡土地、产业、生态资源要素，打破行政边界壁垒，鼓励区域府际合作和县域经济发展，从根本上改变传统城乡割裂的规划思维，推动美丽城市建设从“单体城市优化”转向“全域系统共生”，实现“城市让生活更美好，乡村让城市更可持续”的美丽城市规划愿景。
2.1.3 以人民城市为指引，探索共治共享的中国特色城市发展路径
美丽城市为人民而规划，为人民而建设，“人民城市人民建，人民城市为人民”的人民城市理念是美丽城市规划建设思路的重要指引。美丽城市规划是在人民群众的需求下对城市生产、生活和生态空间进行的科学合理安排，因此在思路上要体现人民的创造性、空间的公共性与规划的包容性。这就要求美丽城市规划建设在城乡风貌管控、城市设计、社区生活圈建设、城市有机更新、社区综合治理、韧性城市建设等与人民群众物质和精神生活需求息息相关的重点方面不断探索创新，以提升人民群众获得感、幸福感、安全感为根本目的，为居民创造更加宜居、宜业、宜游的幸福人居环境。更重要的是，通过建立健全公共参与规划建设和评估意见反馈机制，积极构建政府部门、企业、社会组织及公民等各个协同主体共建共治格局，切实贯彻“人民城市人民建”的核心理念，建设人人参与、成果共享的和谐美丽城市，创新中国特色的城市发展路径。
基于上述美丽城市规划建设的总体思路，结合新制度经济学理论，本文构建“空间—时间—人本”三维一体的策略分析框架，以期为美丽城市规划建设的实践路径提供理论支撑。
新制度经济学认为，产权实质上是一套激励与约束机制，其关键作用在于影响和激励行为，最终塑造空间关系。自然资源的产权结构决定了国土空间开发与保护的空间模式，从而直接影响城市的建成环境形态。据此理论反推，美丽城市空间布局的优化与资源的高效配置，关键在于城市区域、市域、城市内部空间的空间权利结构所塑造的权责关系。明晰这种权责关系对于空间资源要素的有序流动和高效集聚、城乡区域协调发展具有重要作用。因此，美丽城市规划在空间维度上要从产权理论出发，在全地域建设过程中，从区域资源格局、市域发展战略、空间落实策略3个方面进行空间权责关系的统筹塑造。
首先，美丽城市规划建设要从区域绿色发展协作着手，加强省域、都市圈生态环境共保联治，建立健全区域生态产品保护补偿机制与经营开发机制，在自然资源确权的基础上制定生态产品价值实现的转化规则，践行“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论。更重要的是，从区域府际合作层面积极开展环境监测、污染治理、产业协作、交通设施互联互通建设，并合作探索区域性环保建设项目的金融支持模式。
其次，美丽城市规划建设要根据各自本土优势和特色探索实践，形成因地制宜的市域发展战略统筹美丽城市、美丽县城、美丽乡村等“美丽系列”建设工作。结合市级国土空间总体规划的目标、定位、性质，探索市域层面美丽中国建设实践的特色机制与模式，从政策引导、制度创新、机制设计等方面为美丽城市规划建设的具体落实工作奠定坚实基础。
最后，从市辖区、县、乡镇3个空间层次落实美丽城市、美丽县城、美丽乡村的规划实施工作，以生态环境综合治理、“两山”转化、农业绿色发展、促进宜居宜业为重点，通过市域政策下的市场化机制和公众参与机制探索，最大限度支撑美丽城市的具体项目工程落地。
美丽城市规划是兼具历史传承与未来发展的系统性工程。在时代发展要求下，美丽城市规划建设通过制度变迁与规划干预来实现城市系统优化与功能提升。因此，制度变迁特征是美丽城市规划在时间维度上的重要考量。制度变迁一般具有路径依赖的典型特征，体现在城市历史选择、既有空间格局与未来发展的不确定性，都会对美丽城市规划建设行为与实施效果产生重要影响。
当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，美丽城市规划建设在时间维度上要以制度变迁理论为基础，在实现全领域转型过程中充分考虑城市历史遗留问题与当前发展阶段特征，因地制宜地构建美丽城市的规划发展蓝图，合理确定美丽城市规划建设的目标、性质与近远期实施工作。在对各时期工作进行战略引导的同时，明确近期建设的具体路径，有目标、有序地推进各阶段工作的实施，分级分类、循序渐进地推进美丽城市建设。
更重要的是，独特的人文历史传统与当地民俗文化虽然属于非正式制度，但是根植于每个城市的空间发展脉络之中，深刻影响着居民的生活方式和精神面貌，是美丽城市规划建设的重要组成部分。美丽城市规划要充分结合历史文化保护、城乡风貌管控等重点专项内容，秉持可持续发展的视角，综合考虑历史、现实与未来，在规划实践中构建“历史层积—当代需求—未来韧性”的时序响应链，实现美丽城市历史传承与动态适应的双重叙事。
在新制度经济学视角下，资源产权的明晰界定与规划制度的弹性设计共同构成空间生产的制度性基础，通过降低交易成本与塑造激励结构，引导城市规划成果向人本价值回归。这就从理论角度明确了以人为本在美丽城市规划建设过程中的价值导向。结合前述规划思路和理论基础，在人民城市理念的指引下，美丽城市规划建设的人本维度在于构建时空约束下的“产权—规则—治理”协同框架，通过权利再分配、市场化机制创新、规划制度倾斜等手段，确保人民群众共享空间发展成果，延续历史文化民俗，实现“人民城市为人民”(图2)。
具体而言，美丽城市规划可考虑以城市更新作为突破口，积极探索地方多元共治的城市更新治理模式，依托产权结构变化建构政府、市场、社会等多主体协同治理模式，在降低交易成本的同时充分发挥人民群众的创造性，实现人居环境的优化提升。与此同时，美丽城市规划应通过市场化机制设计，结合控制性详细规划等制度创新实践，实现公共物品供给与空间公共性的提升，抑制绅士化等负面现象的扩张。在与人民群众息息相关的城市人居环境规划中，人本维度的美丽城市规划应通过产权规则激励基础上的规划制度倾斜，更好地落实15分钟生活圈建设、保障房配套布局、全龄友好社区等包容性设计理念，切实满足人民群众对于高品质人居环境和幸福美好家园的追求。
3.1 解析并提炼国土空间总体规划，明确规划目标与发展定位
国土空间总体规划作为“五级三类”规划体系的纲领性文件，是美丽城市规划建设的战略框架。其中，省—市—县(区)三级国土空间总体规划的思路与要求，对美丽城市规划具有重要的指引作用。
从实践路径的角度来看，美丽城市规划首先需要解析省级国土空间总体规划的战略内涵，明确美丽城市规划的基本方向以响应省级国土空间总体规划的战略部署。具体来说，省级国土空间总体规划所涉及的区域重点任务和空间差异化管控措施，是美丽城市规划在空间维度的重要政策支撑并带来发展机遇。省级国土空间总体规划中所涉及的美丽城市规划内容，也是美丽城市规划在制定战略目标时的重要参考依据。
其次，充分对接市级国土空间总体规划，参照总体规划内容明确规划期内土地开发强度、生态环境质量、乡村建设条件等国土空间发展情况，结合市级国土空间总体规划的主体功能定位、空间结构、总体格局、城市设计等方面的要素，确定美丽城市规划分阶段、可度量的规划目标与关键性指标，以匹配市级国土空间总体规划中的战略目标与管治要求。
最后，综合解读目标城市下辖的县(区)国土空间总体规划，凝练各县(区)现状资源特质与问题，确定契合规划期发展实际、突出地方特色的发展定位，在空间、生态、城市、乡村、人文等多维度体现美丽城市规划建设的时代内涵与时空差异性。
3.2 融合并完善国土空间专项规划，制定规划策略与行动计划
国土空间专项规划是美丽城市规划总体布局的技术支撑。从本质上来说，美丽城市规划是面向美丽中国建设的综合性专项规划，其主要规划内容涉及城乡风貌管控、历史文化保护、旅游、产业、市政与交通、城市更新等国土空间专项规划所覆盖的重要领域，对于国土空间专项规划具有一定的指导意义，但同时更需要国土空间专项规划技术的协同支持和相关职能部门的通力合作。
美丽城市规划需要融合国土空间专项规划的策略内容与技术手段，将前述明确的规划目标与发展定位分解为可操作的规划策略与行动计划。这其中有3条关键路径：一是破除涉及不同专项规划的部门之间的壁垒。美丽城市规划可依托国土空间规划体系多年来致力于打造的“多规合一”平台，以信息化为手段，构建统一的美丽城市规划信息发展平台，破解专项规划间协同不足、价值偏移等实施瓶颈，实现基于美丽城市建设的空间信息共享、业务协同办理及审批流程优化。二是落实国土空间规划体系建设中的纵向传导机制，在制定规划策略与行动计划的过程中充分考虑市、县区、乡镇三级政府的事权与空间差异，建立“约束性指标+引导性政策”的双轨传导机制，对具体行动和项目进行分级设置以实现本土规划的适应性。不仅如此，美丽城市规划在落实刚性指标的同时需预留弹性空间，从而增强地方不同层级政府的行动积极性。三是在国土空间专项规划与美丽城市规划之间建立动态反馈机制，基于数字孪生技术、仿真推演算法模型等新一代信息技术手段，构建“规划实施—效能评估—策略调适”的互动机制，在美丽城市规划总体布局下进一步完善、细化特定领域的专项规划，从而优化美丽城市规划的实施效果，强化美丽城市规划与国土空间规划之间的良性互动逻辑。
3.3 依托并结合国土空间详细规划，构建规划实施保障体系
国土空间详细规划是美丽城市规划中各项建设项目开展的法定依据，是美丽城市规划从行动计划转向空间落地的关键枢纽，是美丽城市规划的“实施终端”。作为美丽规划实施的法律保障，国土空间详细规划为构建美丽城市规划的实施保障体系、实现美丽城市内涵与价值提供了重要的治理路径。
控制性详细规划对城市单元、地块和建筑相关指标进行了综合管控，确定了美丽城市规划的空间开发保护规则。美丽城市规划承担着落实底线管控与实现美丽城市内涵的双重任务，可依托控制性详细规划划定生态保护区、文化传承区等优先区的开发负面清单，明确建筑高度、功能兼容性等刚性约束指标；设计容积率奖励、功能混合许可等弹性政策，引导市场主体在约束框架内响应美丽城市价值目标。
美丽城市规划的实施必然会面对产权问题带来的挑战，如模糊产权造成的环境资源消耗。重构土地开发权配置机制是美丽城市规划破解模糊产权制度、保障生态文化价值实现的关键治理路径之一。在美丽城市规划目标、美丽城市行动策略的框架下，美丽城市规划实施可通过详细规划与市场机制的结合重构土地开发权结构，明确生态空间、文化资产等重要空间的产权归属与收益分配规则，灵活使用交易机制落实美丽城市规划的策略与行动项目。
多元主体协同共治对于保障美丽城市规划实施至关重要。国土空间详细规划涉及空间权利关系的界定，是激活多元主体参与动力的核心手段。通过“政府定规则—市场配资源—社会共参与”的路径建构，国土空间详细规划可在美丽城市规划实施中发挥协同多元主体的激励—约束作用，政府通过规划条件契约化明确各方权责，市场主体依托产权交易机制获取创新收益，社会主体借助数字参与平台实现诉求表达与实施监督，形成三位一体的规划实施保障体系。在规则约束划定实施边界、权益重构提供创新动能、主体协同保障治理效能的共同作用下，形成目标一致、激励相容、风险共担的多元主体共治格局，推动美丽城市规划从技术蓝图转向空间实践，助力美丽中国建设宏伟目标的实现。见图3。
美丽城市规划建设是面向生态文明和高质量发展时代，聚焦人居环境提升、空间治理能力现代化、传承历史文化价值等重点内容，对城市空间、生态、产业、文化等要素做出的综合部署与统筹安排。作为提升国家治理能力现代化水平的重要政策工具，国土空间规划致力于优化国土空间开发保护格局，在筑牢生态资源根基、协调要素空间关系与布局安排、建设人民城市等方面发挥着核心作用。对美丽城市规划建设的理论框架研究与实践模式探索，需要明确国土空间规划与美丽城市建设在主要目标、关键任务、核心机制等方面的内在逻辑关联，从总体思路和理论分析两方面深入理解美丽城市规划建设的时代内涵、空间体系与治理要素，构建“空间—时间—人本”三维一体的策略分析框架。落实到规划实践，美丽城市规划必须结合国土空间规划体系，首先对接省—市—县(区)三级国土空间总体规划，解析并明确规划目标与发展定位；其次通过“多规合一”平台融合国土空间专项规划，科学制定规划策略与行动计划；最后充分依托国土空间详细规划推动美丽城市规划的落地实施，激活多元参与主体，利用权责分配与机制设计实现多元共治共享的美丽城市新格局，加快谱写美丽中国建设和人与自然和谐共生的中国式现代化篇章。
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