落实建立健全国土空间规划动态监测评估预警机制的要求，提升国土空间治理水平和促进治理能力现代化，以实现国土空间规划全周期管理为目标，围绕国土空间规划体系主线，提出“指标体系—图谱监测—算法模型”的市级国土空间规划体检评估监测预警机制构建思路。大连市在国土空间规划年度体检评估、“实时体检评估”试点和实施监测网络建设试点工作中，探索市级国土空间规划体检评估监测预警机制思路，细化指标体系落地、图谱监测实施、算法模型创新的实践路径，形成“数字化、网络化、智能化”提升方案，为市县级国土空间规划体检评估监测预警工作的完善提供经验借鉴。
[关键词] 国土空间规划；城市体检评估；监测预警机制；实时体检评估；规划传导
[文章编号] 1006-0022(2025)03-0110-08
[中图分类号] TU984、P901、C931
[文献标志码] B
[引文格式] 荣文智，崔莹，王欣．市级国土空间规划体检评估监测预警机制构建：以大连市为例[J]．规划师，2025(3)：110-117．
2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，要求“建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”以及“建立国土空间规划定期评估制度”。随后，自然资源部发布《市县国土空间开发保护现状评估技术指南(试行)》，并组织报国家审批国土空间总体规划的城市开展市级国土空间开发保护现状评估工作。2020年，《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》发布，要求“加强规划实施监测评估预警”，工作重点升级为国土空间规划年度城市体检评估工作。2021年，《自然资源部办公厅关于认真抓好〈国土空间规划城市体检评估规程〉贯彻落实工作的通知》发布，要求“建立健全规划实时监测评估预警体系”，并开展“实时体检评估”试点工作。2023年，自然资源部印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案(2023—2027年)》，并在1个区域、16个省份、29个城市、1个区(县)开展试点工作。2024年，自然资源部组织地级及以上城市开展全国城市国土空间监测工作。
国土空间规划实施监督过程由“监测—评估—决策”3个阶段组成。在国土空间规划体系下，体检评估监测预警工作逐年完善和丰富。随着市级国土空间总体规划的陆续批复，构建完善的市级国土空间规划体检评估监测预警机制成为近期地方规划管理的一个难点和重点工作。本文基于大连市在“实时体检评估”试点和国土空间规划实施监测网络建设试点中的工作探索经验，探讨构建市级国土空间规划体检评估监测预警机制的思路和方法，以期促进实现“规划全生命周期管理”的目标。
1 构建市级国土空间规划体检评估监测预警机制面临的挑战
国土空间规划监测评估预警是监督规划实施管理、保障规划实施成效的重要手段，也是实现“可感知、能学习、善治理、自适应”智慧规划转型的关键支撑。自然资源部在《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案(2023—2027年)》中提出“健全分尺度、分区域、分主题的监测目标及评估预警指标体系”，并明确“不同层级、不同类型规划的监测评估任务及相互衔接融合关系，强化五级三类国土空间规划实施情况评估”等新要求。对规划实施过程与状态的监督主要从监测、评估、预警3个方面展开，是“监测—评估—决策”3个阶段不同形式的技术手段，旨在实现国土空间规划实施的动态监测、定期评估与及时预警。目前，规划监测评估预警的实践基础主要来源于定期评估，在机制构建方面仍处于探索阶段。在新的工作要求下，市级国土空间规划体检评估监测预警机制的构建主要面临以下三方面挑战。
在市级国土空间规划体系下，三级三类规划并非单一走向，而是相互交织的复杂链条。总体规划、专项规划和详细规划因事权、尺度及编制时间等问题，形成了紧密联系的三“段”体系。其中，指标是三级三类规划传导与反馈的核心，也是监测、评估和预警的主要对象。加强体检评估监测预警工作，旨在确保三级三类规划指标的有效传导，强化规划管控的“落地”。然而，目前三级三类规划指标的有效传导机制尚不完善，存在“断链”“阻塞”“模糊地带”等问题。因此，构建上下纵横、多维度、多角度的国土空间规划指标监测体系，是开展国土空间规划评估监测预警工作的前提。
从国土空间规划传导体系来看，作为复杂的人地耦合系统，国土空间规划与管理既具有整体性，又具有层次性。实践表明，若过于强调规划的层次性，规划管理容易出现“铁路警察各管一段”的现象，导致上位规划对下位规划的传导延迟，同层级规划难以协调，进而在规划实施中引发“合成谬误”，偏离总体目标；若片面强调规划的整体性，则规划编制管理可能僵化固化，下位规划机械性执行，导致规划的适应性和可实施性降低，使总体规划目标成为“无本之木、空中楼阁”。体检评估监测预警机制的构建应实现规划编制与实施中整体性与层次性的辩证统一。在规划编制、管理、实施和监督的全生命周期中，同编同调、上下联动、动态平衡是实现整体性与层次性辩证统一的关键。
城市是一个有机生命体，具有自身的生命体征。把握城市的生命体征有助于更好地判断其运行状况。对城市进行健康管理，犹如对人的健康管理，需要建立健康档案、进行健康随诊，并对城市的薄弱点进行监测预警和实时反馈。规划编制、管理与体检监测的关系，类似于医院中各科室与检验科的关系。然而，与传统的规划管理和编制研究不同，在一线体检评估监测预警工作中，面临监测指标数量过多、指标对应问题不清晰、预警阈值不明确、指标靶向性不精准等问题，缺乏从监测角度出发的技术手段与数学模型支撑。
评估监测预警工作是国土空间规划实施监督体系下规划全周期管理的重要组成部分。国内外许多城市已开展了相关实践，如：伦敦建立了贯穿规划编制、实施和调整全过程的规划监测评估制度；上海构建了“核心指标—监测指标—系统指标”逐级扩展的指标体系框架；北京探索构建了城市体检闭环工作体系，形成了制度保障、多元评估主体、广泛应用平台和畅通反馈渠道等重要经验；沈阳遵循“问题识别—成因辨析—环境研判—对策建议—落实反馈”的逻辑主线，形成了良性循环的闭环机制；广州构建了空间规划体检评估系统，对空间规划实施进行监督和评估研究，及时发现并纠正规划实施中的问题。总体来看，体检评估监测预警工作融合了原城市总体规划和土地利用总体规划的核心评估内容。在新的国土空间规划体系下，工作组织由单一规划周期的一次评估监测升级为“定期评估、实时监测”，覆盖范围从单个规划实施评估扩展到规划体系有机组织实施下的评估，手段也从指标评估发展到数据库管理，再到国土空间规划监测网络建设。
立足于全周期闭环管理目标，以国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系为主线，结合体检评估监测预警工作的组织管理、覆盖内容与智慧化提升赋能的多方面要求，以“指标体系—图谱监测—算法模型”为抓手，构建市级国土空间规划体检评估监测预警机制框架(图1)。
2.2 以规划编制审批体系为对象，构建规划体检评估指标评价体系
根据各级各类规划编制指南与《国土空间规划城市体检评估规程》，整合规划与体检评估指标，将指标传导来源逐层解析到各级各类国土空间规划中，建立指标聚合与分解的指标库，并结合各管理领域需求设置不同规划体检评估监测预警的考察重点。最终，构建与市级总体规划、县(市)级总体规划、乡(镇)级总体规划、专项规划、详细规划及村庄规划相对应的，管理事权与管理范围相适宜的规划体检评估指标评价体系，确保实施监督前任务明确、目标精准，避免“断链”“阻塞”“模糊地带”等问题。
2.3 以完善实施监督体系为目标，建立体检评估指标实时监测图谱
在指标评价体系的基础上，升级形成体检评估指标实时监测图谱，明确指标采集手段、监测频率、预警方法及预警后优化路径，支撑规划全周期管理的实现。指标采集主要来源于部门统计、现状调查与空间分析数据，广泛采用手机信令、社会调查及社会经济大数据等信息来源，确保基础指标数据具备连续性与口径一致性，结合主观认知与客观数据全面评价城市体征。在监测频率方面，根据影响范围与时效性，形成“实时采集、季度分析、年度总结、滚动更新”的体检评估监测机制。在预警方法方面，根据底线、用地、人均与覆盖率等规划管理重点，形成可量化的预警手段。在预警后优化路径方面，通过动态平衡兼顾规划刚性与弹性管理，在注重总体规划整体评估的同时，将“定期评估”与近期建设规划、详细规划滚动编制相结合，及时解决问题。
2.4 以深研技术标准体系为支撑，创新体检评估监测相关算法模型
体检评估监测智慧化的实现需要“算力、算据、算法”3个方面的基础。“算力”与“算据”主要依赖于外部支撑，国土空间规划“一张图”提供了“算据”基础，国土空间规划基础信息平台(以下简称“基础信息平台”)和“一张图”实施监督信息系统(以下简称“‘一张图’系统”)建设提供了“算力”基础。“算法”是体检评估监测智慧化的内部需求，是将框架体系转化为实践的关键手段。梳理体检评估监测指标管理对象的空间拓扑属性特点，从点(如设施)、线(如三条控制线)、面(如用地用海)、覆盖率及人均指标等常用管理要素出发，分解归类不同管理对象在空间鉴别中的相同需求，借此归类底层模型算法。同时，梳理体检评估监测指标管理中的刚性与弹性尺度要求，建立平衡机制，既防止“一刀切”现象，又避免“合成谬误”的出现。
大连市位于辽东半岛南端，是我国北方重要的港口、工业、贸易、金融和旅游城市，也是东北地区对外开放的龙头和窗口。大连市全域海陆总面积为4.3万km2，其中陆域面积约为1.3万km2。2022年末，全市常住人口约753万，下辖7个行政区、2个县级市和1个县。在国土空间规划体系下，大连市是国内首个颁布市级国土空间规划条例的城市，明确了三级三类国土空间规划编制体系，并增加了在市级总体规划下可编制市辖区分区规划的要求。同时，大连市被自然资源部选定为“实时体检评估”试点和实施监测网络建设试点城市。在此背景下，为更好地体现规划编制理念，完善市级国土空间规划体系建设，大连市开展了国土空间规划体检评估监测预警体系的构建与实践工作。
对应规划编制实施管理，大连市实施了三级三类规划体检评估指标评价体系，并探索了传导表单、平衡管控等方法。
针对大连市三级三类规划编制审批体系的需求，立足于上位规划编制向下传导、下位规划体检评估监测向上反馈的逻辑主线，以《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》《国土空间规划城市体检评估规程》等文件中的指标相关要求为基础，从规划层级、事权主体、监测方法、指标内涵等角度进行总结分析，构建大连市三级三类规划体检评估指标评价体系，提出市级总体规划监测指标155项，县(市)级总体规划及分区规划监测指标146项，乡(镇)级总体规划监测指标93项，详细规划监测指标60项，村庄规划监测指标36项，相关专项规划监测指标53项。同时，梳理了总体规划与详细规划之间需上下一致的穿透传导指标29项。
将三级三类规划体检评估指标评价体系对接纳入《大连市分区规划编制与审查细则(试行)》《大连市乡镇级国土空间总体规划编制技术导则(试行)》《大连市详细规划技术准则(试行)》《大连市村庄规划编制技术导则(试行)》等地方标准中，在各级总体规划、详细规划、村庄规划中，固化规划实施评估与体检评估的工作要求和内容。
坚持“科学简明可操作”的工作原则，提出指标传导监测“一张表”管理方法，既充分表达指标传导的内在控制逻辑，又便于编制人员和管理人员操作理解。以总体规划向城镇开发边界内详细规划传导为例，从单元类型、土地使用、总量规模、控制线、设施布局、道路结构、空间要素7个方面52个要点出发，分项分管控强度，将指标与矢量传导相结合，提出指标传导内容(表1)，同时明确约束性或引导性控制要求，明晰矢量数据传导或配建标准要求。
大部分体检评估监测指标采用引导性控制，需要整体性平衡管理。大连市构建了人口、用地规模、公共服务、绿地、交通与公用设施配置覆盖、住宅建筑面积供给等多指标互相耦合的平衡池及平衡优化机制。平衡池是指标传导逻辑与数理关系的集成，与三级三类规划对应，支撑评估监测预警机制的实施，避免规划监督中刚性过强或弹性过大的问题。通过空间治理单元与指标的对应，实现同级指标在同级规划中落实、下级指标在上级规划中平衡的操作目标(图2)。
目前，大连市设置了三级平衡池监测机制。三级平衡池分别设置于市级、行政区(县)级、详细规划单元层级，用以平衡市级指标、县级指标和详细规划指标向地块的传导，并支撑体检评估监测预警工作的开展。在平衡过程中，以人口指标为纽带，统筹用地、设施同步调整，通过指标分级传导反馈，实现各层级规划间的动态监测，探索指标的整体平衡。
平衡池的运行，一是注重规划指标的数理逻辑，如道路网密度、道路宽度、城镇道路用地面积占比存在典型的数理关系。大连市级国土空间总体规划要求全市道路网密度≥8km/km2，通过算法模型抓取现状与规划道路宽度情况，得出原则上城镇道路用地面积占比不小于16％的控制值。二是注重规划传导的实施逻辑，高等级设施与基层设施在不同层级的规划中各自分解，体检评估监测预警既要注重总体目标要求的达成，又要兼顾市级、区级、单元级指标的分解、分布和合理覆盖情况。以大连市公园绿地监测为例，市级指标需要满足园林城市建设等总量要求，统筹新区与老区的建设实际；区级指标统筹考虑各单元特色，兼顾郊野公园、滨海沙滩等开敞空间的补充作用，合理分布设施；单元级指标平衡单元内社区级绿地的分布，综合考虑绿地的复合利用及点状绿地的增补情况等(图3)。
针对大连市三级三类规划体系，从规划层级、事权主体、监测方法、指标内涵等角度出发，同步设计上位规划编制向下传导与下位规划体检评估监测向上反馈的内容，构建规划体检评估指标传导反馈体系，以支撑规划实施监测预警的实时反馈。例如，在详细规划体检评估监测预警设计中，总结总体规划向详细规划传导的60个要点，平行考虑大连市专项规划目录中53个专项规划的落地指导，并考虑市级国土空间总体规划穿透传导的29个指标。结合以上实践，从不同规划角度出发，通过对指标的逐步分析，形成了指标图谱。同时，针对指标要求从哪来、哪个规划能实现落地、哪些部门可以作为协同处理部门等问题，构建一套完整的知识库。
(1)指标图谱分类
同一指标在不同层级之间存在对应关系，指标图谱可分为3类：①底线红线与控制线类。底线红线与控制线通常属于刚性传导内容，来源于市级国土空间规划或更高层次的规划，其指标传导通过空间数据实现，即附带准确坐标进行传导。在逐级落实传导反馈和体检评估监测的过程中，存在落实、未落实与微小误差3种情况。②用地用海控制类。该类指标从市级总体规划逐级传导至分区规划、县(市)级总体规划、乡(镇)级总体规划、专项规划、详细规划及村庄规划。在每一次传导过程中，均涉及落实、拆分、优化、兼容4种情形。在体检评估监测过程中，对于用地拆分、优化、兼容的情况，存在模糊判断、总量调控的需求。③人均与覆盖率控制类。该类指标一般按照规划常住人口进行预测，分为人均指标和覆盖率指标进行传导反馈。该类指标广泛涉及专业领域或专项规划的要求，其指标图谱的梳理工作需持续更新与维护。同时，该类指标与人口密切相关，规划中的人口预测展现出较大的弹性及显著的流动性特征，因此在体检评估监测过程中，需兼顾层次性合理和整体性耦合等需求。
(2)指标监测重点
大连市的分区规划、县(市)级总体规划涵盖了国家级新区(如金普新区)和海岛县(如长海县)等区域的规划，规划类型多样；乡(镇)级总体规划分为纳入都市组团的乡镇总体规划、重点乡镇总体规划和一般乡镇总体规划3类；城镇开发边界内详细规划分为稳定提升类详细规划、发展建设类详细规划、涵养控制类详细规划及其他特殊类详细规划4类；村庄规划分为集聚建设类村庄规划、整治提升类村庄规划、城郊融合类村庄规划、特色保护类村庄规划和搬迁撤并类村庄规划5类。图谱根据不同的规划类型，明确了各个指标的监测重点。
以大连市的城镇开发边界内详细规划为例，稳定提升类详细规划主要针对老区、旧区，重点监测人均指标与覆盖率指标，对于存在缺口且确实无法补充的部分，将纳入区域平衡池进行统一调配(图4)。发展建设类详细规划面向增量发展区和集中连片的存量更新区，重点监测主导用地功能的落实情况、建设总量的合理性及城市设计的恰当性。涵养控制类详细规划主要针对基础设施廊道控制区域、生态空间腾退区域及涵养控制区域等，着重监测空间管控与安全防护要求的落实情况，以及相关控制线指标。其他特殊类详细规划则面向经批准的历史文化街区、大专院校、大型独立厂区、机场、港区等区域，其监测指标与相应的专项规划对应，并兼顾考虑外延性影响的体检评估监测，如机场净空、化工园区安全防护、历史文化街区旅游交通影响等。
根据指标对应的规划层级、管理事权、管理范围及指标的可采集程度，需增强“一张图”系统的相关功能，进行实时监测，具体包括定期(如季度或年度)分析与实时滚动监测分析两种监测手段，重点聚焦于三级三类国土空间规划中与底线红线、用地用海以及人均与覆盖率等相关的空间可监测指标。
(1)底线红线相关控制指标
底线红线相关控制指标均属于国土空间规划约束性指标，是市级自然资源管理的重点对象。大连市通过“一张图”系统，与相关系统数据实现线上对接，对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、耕地保有量、林地保有量、历史文化保护线等进行实时监测预警。
(2)用地用海相关控制指标
用地用海相关控制指标的体检评估监测预警是国土空间规划用途管制的工作重点。大连市以年度变更调查与专项调查为基础，将各类规划编制工作中更新的现状图以及详细规划编制中的建筑质量评价等内容纳入其中，并引入同态滤波、暗通道先验等影像图去雾方法，对地上海上建筑物、构筑物进行动态补充，构建了用地用海实时监测的技术基础。根据实际工作需求，考虑到不同层次规划管理技术力量分布不均的现状，大连市在市级总体规划、分区规划、县(市)级总体规划、详细规划中，对用地用海指标分层次进行了实时滚动体检评估监测预警与季度总结分析；对于乡(镇)级总体规划、村庄规划，则根据管理建设实际情况，进行了年度体检评估分析。
(3)人均与覆盖率相关控制指标
人均与覆盖率相关控制指标是体现“以人民为中心”发展理念的重要指标。根据专业领域管理需求的不同，大连市形成了38个专业监测图层，并运用底层模型算法进行体检评估监测。针对不同城乡特征，市级、县级城区范围对人均指标与覆盖率指标进行实时监测，并随着详细规划的编制滚动监测基层与社区级设施情况；乡镇地区(对应镇级总体规划、村庄规划)则按照行政管理范围对设施数量进行年度监测。同时，注重人民群众的实际感受，将人均指标、覆盖率指标与社会调查相结合，通过客观指标与主观感受的相互校正，明确设施在规划、建设和利用等不同阶段的问题所在，并针对性地提出规划解决方案。
(1)分段监测阈值模型
指标阈值是建设“一张图”系统、实现体检评估监测预警的关键技术要素。国土空间规划管理采用了定性与定量、刚性与弹性相结合的手段，许多指标阈值的确定尚缺乏统一标准。大连市以《国土空间规划城市体检评估规程》及相关国家规范为基础，结合2014年至今积累的体检评估指标数据，综合考虑规划目标要求，从指标动态变化的角度出发，建立了“绿、黄、红”实时分段监测阈值模型。
(2)底线红线评价监测模型阈值
底线红线相关控制指标采用最严格的管控方式，一旦不满足条件即触发红色警报，满足条件为绿色通过，出现技术误差则为黄色预警。对于存在技术误差的监测对象，若尚未出台相关技术要求，则按照规划编制精度进行对齐处理，如当详细规划的编制精度要求为1∶2000时，监测误差应控制在0.2m和0.04m2的范围内(表2)。
(3)用地用海评价监测模型阈值
在市域与城区范围内，用地用海评价监测注重整体性，指标阈值的设定需依据相应的规划目标，既要保持适度弹性，又不能偏离规划引导的方向。阈值的确定需考虑3个方面：一是考虑规划目标值，结合多年累积数据经验，设定绿色通过范围为5％(上下浮动各不超过2.5％)，黄色预警范围为10％(上下浮动各不超过5％)，以确保规划目标不偏离；二是考虑现状，现状至规划增长的区间与规划执行期长度应成等比例关系；三是考虑规划指标的数理关系。随着体检评估监测预警工作的推进，每年将对用地用海指标进行评估，并根据现状变化范围不断缩小阈值的上下限。在评估指标趋势合理性的同时，不断更新阈值模型的相关常数取值。
(4)人均指标与覆盖率指标空间落位监测阈值
人均指标与覆盖率指标通常作为预期性指标，其体检评估监测阈值的确定需综合考虑规划目标值、现状监测值、变化趋势、指标数理关系，以及相关专业领域规范和专项规划要求。在实际操作中，由于建设项目审批与国土空间规划难以完全一致，单个项目引起的现状监测指标变化可能会连锁影响规划目标缺口的变化。大连市采用平衡池机制来确定监测阈值，即在确保缺口逐步减少、保障规划目标按期完成的前提下，计算指标缺口的平均下限和上限，分别作为红色、黄色、绿色预警的阈值。同时，根据城乡发展特征的不同，在城镇开发边界内，结合大连市详细规划编制类型的不同特点，优化阈值模型，提高绿色通过标准；在城镇开发边界外，结合村镇管理实际，适当扩大黄色预警范围。
3.3.1 集成多源数据，建立“数字化”实时底图模型
基于年度变更调查，通过基础信息平台与“一张图”数据库统一获取土地征转、项目审批、竣工验收、不动产登记等信息；对接批复的规划现状内容，纳入遥感影像识别数据、手机信令数据、人口分布分析数据、互联网兴趣点数据以及各类设施点位管理信息数据；依据不同数据的先后时点和审批流程逻辑，建立自动更新的“数字化”实时底图模型，实时生成全面客观的一张底图。
3.3.2 提升核心算法，建立“模块化”指标评估模型
在体检评估指标实时监测图谱的基础上，针对底线红线、用地用海、人均与覆盖率3类管控指标要求及监测特点，总结形成边界占用、边界增长、用地用海总量与比例监测、用地落实传导、用地拆分、用地优化、用地兼容传导、平衡池、人口分解、设施覆盖率等算法模块。根据不同应用场景，在“一张图”系统中集群组合这些算法模块，建立“模块化”指标评估模型，形成满足多样化需求的模型应用(图5)。
3.3.3 强化算力基础，建立“迭代化”升级算法模型
推进智慧化建设，构建数字化网络，建立“迭代化”升级算法模型。大连市目前已完成三次迭代升级，不断提升评估监测预警能力：①一次迭代，实现了36个市级部门的联通，为大连市的空间信息服务提供了坚实底座；②二次迭代，基于现有的大连市“一张图”系统，完善了体检评估动态监督预警功能，实现了用地数据的自动抓取和智能计算，实时监测底线和用地情况；③三次迭代，针对区县和乡镇规划的编制需求，在“一张图”系统中增加了规划审查模块，形成了纵向互通、横向互联的网络体系，有效支撑了大连市国土空间规划的动态监测评估和实施监管。
随着国土空间治理体系和治理能力现代化的不断推进，规划体系重构过程中仍面临指标传导与实施监测预警的挑战。体检评估监测预警是国土空间规划实施监督体系的重要内容之一。大连市已完成具有探索性和创新性的“实时体检评估”试点工作，其核心在于空间指标体系的重构，旨在构建国土空间规划体检评估监测预警机制。下一步，大连市将以国土空间规划实施、监督、监测的“智能化”为目标，持续推进国土空间规划实施监测网络的试点建设，探索从定期评估、实时监测到近期规划建设的良性互动路径，并致力于完善市级国土空间规划的动态监测评估预警与实施监管机制。
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