在国土空间规划体系下，城镇开发边界成为实行城市和乡村两类空间用途管制的界线，但传统增量式控制性详细规划所采用的标准化管控单元划分、地块划分及管控指标传导等规划编制技术，已难以有效应对存量时代对城镇功能发展和村庄自主更新的多元化管控需求。在分析存量时代城乡融合地区特征的基础上，提出存量时代城乡融合地区详细规划编制的内涵需要进行转变，并探讨城乡融合地区详细规划编制的思路。随后，以福建省泉州市惠安县崇武镇区莲岛路北片区为例，基于对现有的各类产权主体、空间使用及诉求的精细调研，强化对这类地区现状特征和发展问题的研判，提出质效双控、镇村协同，单元重构、增存并进，以及差异管控的城乡融合地区详细规划编制策略，以期为同类型地区的详细规划编制和管理提供思路。
[关键词]城乡融合地区；详细规划；存量更新；编制技术
[文章编号]1006-0022(2025)03-0102-08
[中图分类号]TU984.1、TU982.29、F301.2
[文献标志码]B
[引文格式]曾献君，陈丽芳，彭冲，等．存量时代城乡融合地区详细规划编制策略：以福建省泉州市惠安县崇武镇区莲岛路北片区为例[J]．规划师，2025(3)：102-109．
沿海地区的镇区既存在成片的城镇型居住、工业、商业、公共服务等国有用地及开发建设，也存在不少的农村宅基地、农业、工业等集体用地及开发建设，且这两类用地及开发建设的边界往往呈现交错的状态。在存量时代和国土空间规划体系改革的背景下，这一类城乡融合地区的详细规划编制技术还在探索中。增量式控制性详细规划以相对标准的管控单元、规则的地块划分、明确的用地性质、相对标准的建设控制指标传导等方式作为规划管控的技术，已经难以应对既有空间转型更新、高质量发展和多主体利益协调的新要求。
国内学者对存量地区详细规划编制的探索涉及城市中心区、老城区更新、历史文化保护地区、零散工业用地和工业区等的案例实践，关注存量时代下详细规划发展的新需求、规划编制内容创新、空间管制措施等方面。在规划技术方面，上海市虹桥主城片区规划采用“城镇+乡村”单元图则进行管控，而德州老城区更新则提出公益性设施与市场经营类设施两类管制方式，以完善空间管制体系。在过去的城乡规划体系下，城乡融合地区内部存在大量的转型融合城郊村，呈现出一种半城半乡的特殊空间形态，既有规划技术已难以应对其城镇功能发展和村庄自主更新的双重需求。
在国土空间规划体系下，城镇开发边界的划定使城乡融合地区的国土空间规划编制和用途管控面临更加复杂的技术问题。例如，《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知(试行)》要求将“三调”的各类城镇建设用地、产业园区用地以及特定历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目用地等划入城镇开发边界，但按照“三调”“所见即所得”的调查原则，城乡融合地区部分203地类的村庄居民点用地在现状调查时被认定为202地类的建制镇居民点用地并划入城镇开发边界，实行城镇用地管制。当前，各地详细规划编制管理技术基本采用城乡双轨的框架：城镇开发边界内采用原先的控制性详细规划编制体系，城镇开发边界外采用村庄规划编制体系。增量式控制性详细规划通过下达规划设计指标至相对规整的用地，建设管控指标随国有用地一并出让，多由市场主体进行开发建设；村庄规划更偏向于协商型规划，大多数并未深化到具体的控制指标。城乡融合地区存在集体建设用地增量指标有限和成片拆迁改造可行性小的困境，任其演变为城中村亦不是理想的发展目标。既有规划编制体系的成果难以管控和引导这类地区的发展，这成为国土空间规划体系改革下亟待破解的一个重要问题。
惠安县崇武镇是福建省泉州市东北部沿海规模较大的乡镇，镇区周边的村庄主要居民点基本被纳入了城镇开发边界，城镇、村庄和产业建设用地混杂，建设密度与强度均较大。与增量式发展阶段相比，在存量时代，大规模拆除式、扩容式的土地开发模式已不再适用，微更新成为城乡品质提升的重要手段。如何促进这类城乡融合地区存量空间的微更新、微增量发展，应对不同建设主体的发展需求，协调多主体发展的利益诉求，同时推动镇村高质量发展，是崇武镇区详细规划编制需重点考虑的问题。
本文在分析国土空间规划体系改革和存量时代城乡融合地区详细规划编制内涵转变的基础上，以惠安县崇武镇区莲岛路北片区为例，基于对现有各类产权主体诉求、空间使用情况的精细调研，强化对其现状特征和发展问题的研判，进而提出这类地区详细规划编制的策略，以期为同类型地区的详细规划编制和管理提供参考。
城乡融合地区呈现城市风貌和乡村风貌、国有用地和集体用地、城市经济和传统乡村经济等并存的半城半乡状态，是城乡融合发展的核心地区。这类地区存在成片的国有、集体用地及开发建设，两者相交的边界零碎，城镇型居住、工业、商业、公共服务等与农村宅基地、农业、工业等相互交织，且在区位红利发展下吸引了城市产业外迁、新兴产业崛起和外来人口租住。在存量时代，不同主体共存导致建设需求呈现复杂多元化，城镇住宅开发、工业厂房、宅基地建设等多种建设行为并行，但由于其可建设用地紧张、土地产权复杂，土地利用和各项建设极易产生矛盾纠纷。例如，这类地区的村庄建设用地在土地产权上是集体用地，但在增量式控制性详细规划管控下无法进行新建或者翻建，村集体和村民的需求难以协调。此外，由于大量外来人口流入，配套设施跟不上人口增长的速度，村民在自建房屋时会出现建设面积超标、一户多宅等无序建设现象，土地利用综合效率不高。
一是村委会需承担的管理职能过多。城乡融合地区的经济、社会、人口呈现复杂性，在行政区划和管理层面实行村委会的基层自治管理体制，空间发展却涉及镇政府城镇经济发展、村委会集体经济培育、村民个人建设和发展其他兼业以及企业转型的需求等，村委会难以应对如此复杂的管理工作。二是尚未建立完善的利益协调机制。城乡融合地区自上而下的空间规划和多元主体的趋利性诉求混合，且各主体参与规划编制和管理及共建共治共享的意识不足，较难建立长期有效的协调机制。三是治理成本较高。城乡融合地区的居住人群包括保留乡村生活习惯的村民、城市外溢工业和新兴产业吸引来的落户人口及租客等，人口构成复杂，在社会治安、社会卫生等方面均增加了管理成本。
控制性详细规划作为20世纪80年代规划体系改革的重要创新，是应对土地管理制度改革与市场经济要素配置需求的规划范式转型。其先后经历了探索起步期(1980—1989年)、立法改革期(1990—2007年)、巩固成熟期(2008—2018年)，以及2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)发布以来的国土空间规划体系的整合探索期。在规划体系改革前，城乡融合地区的控制性详细规划按划定的规划范围进行编制，镇区范围的项目建设需向城市规划行政主管部门申请建设工程规划许可证，镇区范围外的村民住宅建设等项目则向乡、镇人民政府申请乡村建设规划许可。在《意见》发布后，各地基本以城镇开发边界为参照，镇区规划区继续沿用双轨式或者二元化的规划编制体系，但其背后的规划控制和引导的背景及需求已发生了显著变化。
增量式控制性详细规划以土地使用控制为重点。城市规划区划定的范围按照城市规划管理的方式进行规划建设和管理，具体包括相对标准的管控单元、规则的地块划分、明确的用地性质、相对标准的建设控制指标，并通过管控图则对各地块的开发建设进行导控。进入存量时代，城市发展多以存量更新加微增量的形式进行，开发建设主体更加多元化。存量式控制性详细规划的对象为产权关系复杂、破碎分散的用地，各地的城市规划技术管理规定更偏向于大规模的增量用地管控，原有的管控体系难以机械照搬和落实。当前的村庄规划是城镇开发边界外的乡村地区核发乡村建设用地规划许可证的法定依据，但在实际工作中，村庄规划往往成为面向资金落实与项目计划实施的行动性规划，尚未建立适合乡村地区的较为完善的管控体系。
总的来看，既有的增量式控制性详细规划、村庄规划的规划技术难以应对城乡融合地区空间的管控和引导需求。当前，城乡融合地区的村庄建设用地成片拆迁的改造难度较大，但城镇推进高质量发展、村庄自主更新、镇村完善各项配套设施和微增量的建设需求仍然存在，这类地区的详细规划编制应更加注重对空间发展趋势、不同利益主体诉求的总体研判，将相对均质的规整单元重构为非均质单元，同时注重底线管控的刚性与空间发展引导的弹性，面向发展效率和品质提升的需求，提升国土空间规划治理的水平。见图1。
城市发展进入存量时代，新增建设用地有限，增量时代下大规模的新建开发转向对已有城市存量资源的优化、改造、再利用及微增量建设。城市发展更加注重以人为本，不再局限于单一的居住或商业功能提升，而是涵盖了公共空间优化、历史文化保护、产业园区提质增效等多个方面。在此背景下，城乡融合地区的发展目标从原有的初级工业化或城镇化转向城乡品质和效益的质量提升。同时，具有存量城镇建设和存量村庄建设的城乡融合地区，需对原先相对规整的地块划分和相对标准化的管控体系进行改革。基于此，本文提出质效双控、镇村协同，单元重构、增存并进，以及差异管控的城乡融合地区详细规划编制策略(图2)。
3.1 质效双控、镇村协同：建立贯穿全过程的利益协调机制
当前城镇开发边界内扩容余地较小，而城乡融合地区是为城镇与乡村发展提供公共服务的核心区域，在国家鼓励集体经营性建设用地入市的背景下，村集体和村民对土地的开发建设有更多诉求。因此，这类地区的规划编制需要注重品质和效益的双平衡，加强对镇村发展与建设、利益冲突与协调的分析，提出促进产业升级、完善城镇功能、进行村庄社区化营造和整体环境提升等策略。面对城镇、村庄以及产业产生的不同建设需求和用地的复杂权属，规划师需承担沟通协调角色，在规划编制的各个阶段加强与利益主体的沟通对接，并作为“翻译器”帮助公众理解规划方案，构建详细规划编制多元利益协调机制(图3)。
3.2 单元重构、增存并进：融合微增量建设与存量有机更新
现行相关法律法规和技术标准规范并未对控制性详细规划编制的单元或层级做出严格规定，许多城市将规划范围划分为基本单元和地块单元两个层级。增量式控制性详细规划在划定基本单元时，通常以项目开发为导向，结合道路、河流等人工和自然边界进行划分，通过容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等控制指标对项目开发建设进行管控，并传导到地块单元。城乡融合地区的国有、集体用地并存，产权主体较多，机械划定规整的基本单元，容易产生主体缺位、公共利益配置不合理等问题。因此，应结合行政边界、原有路网、自然边界、既有用地权属边界、开发主体、建设现状、未来可能更新转型方向及存量更新重点实施项目边界等，重构“城镇基本单元—城乡协调基本单元—村庄基本单元”，促进城镇开发边界内城镇与村庄集体建设用地的融合发展。
地块控制性详细规划能够落实和传导基本单元控制性详细规划，深化不同用地和设施的控制内容，使各类地块更好地实施规划建设管理。增量式控制性详细规划为了保证空间发展容量和提升空间品质，以规划的用地功能确定其用地规模，地块划分总体较为规整，征迁成本评估、保护历史要素等工作往往是在后期开发前进行论证。当前，这类地区的地块详细规划需结合用地基底和管控底线，科学辨识与区分更新改造和新增建设需求区域，在权属明晰的前提下精准划定需征收或流转的地块范围，系统评估用地与产业的空间集聚度、既有产业用地利用形态等要素，将增量时期相对均质的方格地块重构为大小不一的非均质地块，推进全域土地综合整治，建立多方利益协商机制，形成整体微增量、局部减量、存量提升的规划导控技术。
3.3 差异管控：在基本单元—地块层面实行规划控制
城乡融合地区应按照政府、市场、城镇居民、村民和社区等不同建设方向采用差异化的规划控制方式。政府、市场和城镇居民等主体在建设过程中，需遵循城市规划技术管理要求，涵盖城市等级公共服务设施、交通运输设施、高标准基础设施、旅游接待服务设施、综合产业发展用地等方面，同时应对用地开发强度、建筑管控、设施配置、城市风貌等进行规划管理。村民和社区等主体在建设过程中，则通过深化社区设计，对社区进行内部环境整治提升、道路联通、设施配置，促进社区现代化、品质化发展。此外，由于这类地区的存量用地较多，可根据用地情况，将传统刚性管控的容积率、建筑密度、用地性质等指标调整为弹性控制，对其设定区间值，具体数值应由多元主体共同确定，避免出现指标管控过严与市场需求不匹配的现象，应根据用地的现状特征采用合适的地块指标。
4 泉州市惠安县崇武镇区莲岛路北片区详细规划编制实践
崇武镇位于世界遗产地城市泉州市的东北角，是世界石雕之都的核心，拥有国家AAAA级风景名胜区——崇武古城。崇武镇是小城镇综合改革试点镇，全域被纳入泉州市中心城区统筹区。2018年，崇武镇建设用地指标已超过旧版土地利用规划规模。改革开放40多年来崇武镇的镇村建设取得显著成绩，入选全国千强镇，但也存在一、二、三产业低效缺乏联动、空间粗放且缺乏增量、村镇建设缺乏配套等问题，盘活利用存量空间、建立有效的规划引导机制是解决这些问题的关键。莲岛路北片区规划面积为493hm2，处于泉州市城区范围内，是惠安县“一心两轴三区”中湾区发展轴的“东极”以及大港湾片区的重要组成部分，是崇武镇形象展示的门户。
4.2.1 镇村产业用地产权多元，呈现国有用地与集体用地交错镶嵌的格局
片区内的产业结构以第二产业为主，空间上呈现出较为明显的连片分布特征，形成“小城镇—城中村—工业区”交错分布的态势。石雕产业呈现大集聚、小分散的格局，国有用地与集体用地交错镶嵌，产权主体多元化。工厂权属国有的占比为70.89％，集体租赁的占比为11.46％，国有、集体混合的情况占比为17.65％，难以实施成片征迁改造。
4.2.2 城镇微增量、村庄品质提升和产业更新转型的发展诉求混合
崇武镇各层级建设需求旺盛，但镇村两级在规划管理上缺乏有效的管控，前期控制性详细规划编制范围以项目为带动，未实现全覆盖，未能形成镇村全域统筹的空间格局。城镇开发边界划定后，内部农村宅基地因被管控而无法新建或翻建。片区主要涉及溪底、五峰、潮乐、莲西、西华5个村庄，以及龙西和霞西两个村庄的部分，范围内有204家企业，业务涵盖石材制品、雕塑雕刻等，经济产业发达，产业结构较为单一，石材产业布局分散，对生活、生态和旅游具有一定的负面影响。产业发展面临转型升级的压力，“退二进三”和扩展产业链成为未来的趋势及要求。
片区内村镇空间建设密集连片，设施品质和公共空间营造水平有待提升。商业服务业设施主要分布在莲岛路、台湾街沿线，村庄内部仅零星分布小商铺，业态低端，公园绿地、教育等公共服务设施存在一定的短板。用地布局较为粗放，结构失衡，以居住、工业和道路用地为主，生产生活功能的空间边界交错混杂。
4.3.1 细化现状调研，建立详细规划编制基础信息数据库
莲岛路北片区建设用地破碎分散，涉及的要素和主体较多，在规划编制时需细化现状调研，强化对发展趋势的研判，建立详细规划编制基础信息数据库(图4)。首先，镇政府搭建起由各主管部门、村委会组成的工作小组，定期邀请利益主体代表针对建设需求进行讨论论证。其次，规划单位与崇武镇政府签订了合作服务协议，组建一支多专业联合驻镇规划设计师团队，进行多向综合技术指导和全过程咨询与服务，将征询意见反馈于规划编制。最后，经过现场探勘、部门资料收集、居民和企业走访、地籍数据校核等方式，收集用地权属地籍、产权主体、空间底数、建(构)筑物基础信息、产业地图、产业发展经营效益、历史遗留问题等数据，明确需要保留的用地功能、缺少的配套设施或存在的短板弱项，建立人口、经济、用地、企业经营等全要素的详细规划编制基础信息数据库。
4.3.2 以土地综合整治为抓手，镇村发展质效双提
规划在研判片区用地发展的基础上，通过微增量建设、保留整治、政府收储、腾退置换等方式对用地进行综合整治，在守住规划刚性管控底线的同时，落实多元主体诉求，优化生产空间、生活空间的整体布局，促进城镇和村庄的发展。为满足城镇发展的迫切需求，如对商业设施、旅游服务配套设施、交通设施等的需求，利用现状为空地的用地进行微增量建设。保留整治策略侧重于维持现状用地的性质和建筑，但对用地内的基础设施、公共服务设施等进行改善，并进行用地内综合环境整治，以提升使用价值和环境质量。例如，利用片区内的村庄建设用地，对其现状建筑或区域进行整治修缮，增加公共活动场所。对于临近城镇中心和村庄社区的工业用地，鼓励逐步退出原有的工业生产职能，将既有的厂房转型为工业旅游和文化展示等功能空间，补齐城镇旅游服务配套设施短板。此外，通过政府收储获取闲置或低效利用土地，并进行统一规划和开发，将其转化为公共服务设施用地，从而实现土地的集约高效利用。
在片区内重构城镇、村庄和城乡协调3类基本单元。首先，以用地产权为基础，对国有和集体用地进行区分，初步划分为两种基本单元。初步分区呈现出较为破碎的状态，集体用地以村庄居民点为主。其次，加强对片区内资源的分析，充分衔接道路交通规划、公共服务设施配置、产业发展布局、区域建设现状、重大项目实施需求等，落实城镇发展和设施配套相关需求，划定城镇基本单元。再次，根据溪底村、五峰村在镇域中作为城乡融合转型社区的发展定位，结合建筑现状分析，划定村庄基本单元。将城乡资源界定模糊、利益矛盾较多、建设发展需求较为复杂、城乡共享的地区，如村庄内的闲置用地、村庄居民点周围的待转型转产用地、城镇已划拨用地等划为城乡协调基本单元。最后，结合该片区未来发展定位、各产权主体及工厂的转型转产需求、自然生态边界和行政边界对划定成果进行调整，落实15分钟生活圈理念，统筹基础设施和公共服务设施，通过多轮征求政府、村委、村民、企业等主体关于划分成果的意见，确定将莲岛路北片区划为3类8个单元(图5)。
在城镇、村庄、城乡协调3类基本单元划定和土地利用规划图(图6)形成的基础上，通过城乡统筹机制探索产业转型的路径，促进城镇和社区功能品质提升，并针对不同基本单元和建设模式进行差异化的用途管制。
A基本单元需要在崇武镇石雕产业转型转产的要求下，促进工业产业的改造，逐步对具有环境污染的工业生产功能进行转型升级，促进其提升整体功能品质和绿色发展能效。对于东侧较靠近村庄的工业，设置正面清单，促进其向二类低污染或一类工业转型，并增加道路绿化或在工业生产建筑设置临用地红线退让间距；对于西侧工业，则在保留原有用地性质的基础上进行内部环境提升。同时，河流两侧需各退10m，以设置防护绿地，并规划公园，整合商业及公共服务设施用地的布局，以提升园区环境品质。在建设控制指标方面，按照《福建省城市规划技术管理规定》予以落实。见图7。
D基本单元需满足崇武镇历史文化名镇以及旅游、石雕文化展示等多元产业的发展需要，以高品质的城镇职能为主，打造工业遗产文化街区。首先，将沿主要道路两侧的国有工厂进行全部或部分收储，规划为商业或公共服务设施，针对历史遗留的权属混合的工厂(国有/集体)，则将集体部分进行统一收储，规划为公园绿地，以满足崇武镇区城镇功能品质提升的需要。重点管控功能定位、人口规模上限、建筑面积等内容，在地块层面则重点管控用地性质、用地面积、建筑退让线、容积率、建筑密度、建筑高度、禁止开口路段等强制性指标，以及建筑立面、风貌、色彩、天际线等引导性指标。其次，设置负面清单，禁止三类工业、产生较大污染的二类工业进入，利用原有工厂街巷肌理，植入文创、文化展示、大师工作坊、主题酒店等业态，完善旅游服务设施，激发片区活力。见图8。
G、H基本单元的发展重点是打造高品质的城镇居住社区。为了提升城镇品质，需规划商业、公共服务设施、公园绿地、停车等功能，完善社区生活圈建设。建设控制指标按规划技术管理规定落实，并设置负面清单，禁止工业用地和物流仓储用地布局，以及产生较大污染的人为活动和建设项目工业进入。见图9。
B、E基本单元的发展重点是配置公共服务设施，并为城乡发展预留发展用地，如商业用地、公共服务用地、绿地、战略留白用地等用地，协调城镇发展与乡村建设之间的矛盾。首先，利用各工厂之间的空隙，通过拆除局部围墙，合理增加虚位控制弹性道路，串联停车场、公园绿地、文化活动中心、多功能体育场地、商业展销空间等。其次，为了满足城乡微增量的发展诉求，将被多个工厂包围的农业价值低的旱地、靠近海岸线的低效用地等规划为战略留白用地，对未来建设引导设置正面清单，仅允许文旅开发、公园绿地、设施配套、生态修复等项目进入，暂不设置具体建设控制指标。此外，将主要道路两侧的部分工业用地进行统一收储，规划城乡融合的城镇设施和村庄社区设施，如社区幸福院、多功能运动场地、文化活动中心，并增加商业设施，建设控制指标按照城市规划技术管理规定确定。最后，可通过设置准入清单进行具体管控，禁止布局工业污染类、殡葬等邻避设施，限制高噪声、光污染强的项目进驻，鼓励居住配套、科研研发、商业交流等项目，引导污染性的工业用地就地转型升级，用地性质保持不变，但对其内部进行改造升级。见图10。
C、F基本单元的发展重点是挖掘局部存量空间作为村庄社区公共空间，满足村庄社区功能品质提升的需求。首先，由于现状宅基地毛容积率较大，村庄社区应严格遵守“一户一宅”政策，户均宅基地面积不超过120m2，并对超过120m2的建筑采取收费使用制度，建筑层数不得超过3层。其次，与村集体、村民共同协商，建议对道路进行虚位控制，对于临近村庄干路、支路的宅基地，在新建、翻建时应主动退让0.5～2.0m，以提升道路通行能力。此外，通过实地调研发现，村庄内部缺乏商业、停车、公共绿地，通过将集体工业用地和闲置低效用地进行腾退，规划为公共服务设施等用地，建筑层数控制为低层。最后，通过建设现代自住小区来满足新增建房或拆迁安置需求，并推进综合社区规划设计，建议采用多层联排式的建筑设计，建筑风貌与原有村庄协调。同时，对社区的规划户数和人口、主导产业分区、配套设施类型、公共开敞空间规模、建筑立面、建筑设计、建筑退让主要道路距离等进行引导性规定。见图11。
在国土空间规划体系改革背景下，城镇开发边界成为空间实行城市和乡村两类用途管制的重要边界线。沿海城市一些半城半乡的镇区城乡发展边界趋于模糊，国有、集体用地及开发建设并存，这对现有规划编制技术和管理政策的改革提出了更高的要求。本文基于存量时代城乡融合地区的镇区发展及用地现状的全面梳理，结合对各类产权主体、空间使用及诉求的精细调研，总结出这类镇区存在的问题，并据此提出质效双控、镇村协同，单元重构、增存并进，以及差异管控的详细规划编制策略，以期有效协调镇村空间发展矛盾，引导镇村高质量发展。
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