在厘清指标台账的内涵及必要性的基础上，以深圳市为例，提出遵循规划指标传导管控以及全生命周期管理逻辑，探索构建国土空间规划指标台账总体架构及运行支撑体系，创建基期台账、目标台账、实施台账及监测台账，支撑量化表征、用途管制及实施监督3类应用场景实现。研究表明，指标台账能够推动规划指标有效传导、规划管控有效实施、规划监督有效开展、规划环节有效衔接。
[关键词] 国土空间规划；指标台账；规划传导；深圳市
[文章编号] 1006-0022(2025)03-0075-08
[中图分类号] TU984、TP391
[文献标志码] B
[引文格式] 于洋洋．深圳市国土空间规划指标台账设计与运行应用[J]．规划师，2025(3)：75-82．
国土空间规划目标的完全传导是规划有效实施的关键。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求“健全规划实施传导机制”，将其作为能用、管用、好用规划的重要保障。规划指标作为引导城市战略转型、支持规划实施管控的核心工具，要实现纵向穿透国家、省、市、县、乡镇五级行政单元以及横向贯穿编制、审批、实施、监督规划全环节，指标传导机制及方法设计至关重要。自国土空间规划改革以来，国内学者围绕国土空间规划指标及传导相关议题展开了大量研究，主要集中在指标体系设计、传导理论认知、传导体系及路径研究等方面，取得了一系列研究成果。然而，指标传导目前仍处于探索方法和积累经验阶段，尤其缺乏相应的技术工具和实践应用研究。随着新一轮国土空间规划获批实施，如何将指标传导融入规划管理业务链条，切实发挥指标战略引领及刚性管控作用，成为业界亟待解决的重要问题。本文从规划全生命周期管理和记账式管理角度切入，遵循规划指标传导管控逻辑，提出国土空间规划指标台账整体架构及运行支撑体系，构建形成规划指标传导管控技术工具，期待能为建立健全规划传导实施机制提供新思路。
“台账”起源于统计学和会计学，是根据填报统计报表、会计核算的需要，用一定的表格形式将分散的原始记录资料进行登记、积累和汇总的账册。台账可提供全面系统的基础资料，便于积累历史资料，为后续分析研究工作打下基础。规划指标作为反映规划意图及目标的核心数字要素，其定量化、能统计、可考核的特征非常适合台账式管理。本文将指标台账界定为对国土空间规划指标进行全面、连续、分类记录及核算的数字簿册。
通过考察我国主体功能区规划、城市规划、土地利用规划等既往规划指标应用实践，融合新时期国土空间规划管理需求，指标台账作为规划表达、传导、管控和实施的技术工具，其必要性主要表现在量化表达、规划管控和监测预警3个方面。
主体功能区规划、城市总体规划等综合性规划侧重于宏观战略定位和空间格局优化，具体指标通常设计为统计类或标准类，在规划愿景表达、规划意图反映及规划重点引导等方面起到了量化表征作用，规划指标表也作为规划成果必备要件上报审批。但由于规划本身实施性偏弱，定量指标也难以支撑规划监督考核和刚性管控，在实践中，规划指标表多出现于规划编制审批阶段，而缺失于后续规划管理环节。
土地利用规划建立了从中央向下行政指令式的指标传导机制，耕地保有量、建设用地等约束性指标从中央政府到基层政府逐级分解，地方根据自身禀赋及发展需求对指标采取具体执行行动，从而确保规划管控行为落实到位。此外，土地利用规划指标实行年度计划台账管理，采用土地督查、农转用报批等方式对计划执行情况进行登记、统计，将土地利用规划指标作为中央政府约束地方政府的技术工具，力图实现土地资源最优配置的政策目标。
在国土空间规划体系中，指标的管控及调节作用愈发受到关注，众多学者将其视为串联衔接规划各个环节的技术工具，不仅要求指标能够实现量化表达、支撑用途管制，还要充当规划实施监督的重要载体，实现指标监测预警、分配调剂和管控核算。由此，指标台账必然由静态表达转为动态监测，既要刚性约束又能弹性调整，还要贯穿规划编制、审批、实施、监督全过程，确保规划指标来源明确、流向清晰、配置灵活、过程留痕，以此维护规划的严肃性和权威性。
2 指标台账设计
2.1 指标台账总体架构
2.1.1 指标台账设计逻辑
(1)国土空间规划指标传导逻辑。2018年以来，在国家“五级三类”国土空间规划体系下，深圳市构建了“两级三类”国土空间规划体系，总体规划分为市级总体规划和分区总体规划两级，横向统筹各类专项规划，纵向建立“市级总体规划—分区总体规划—详细规划”3个层次的传导机制，其中详细规划层级承接传导内容的载体为标准单元。指标按照落实、深化、优化、增补等传导逻辑，将常住人口、建设用地、建筑量、公共服务设施等指标由市级总体规划向分区总体规划、标准单元层层传导落实(图1)。其中，自上而下传导过程中维持不变的是落实指标，新增补充的是增补指标，作为原指标细化条目的是衍生指标，对原指标优化调整的是优化指标。
(2)国土空间规划全生命周期管理逻辑。PDCA循环是质量管理的基础方法之一，由美国质量管理专家沃特·阿曼德·休哈特于1930年首次提出，后经戴明宣传推广，广泛应用于ISO等众多领域。PDCA循环是将管理过程分为Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查)和Act(处理)4个阶段，具体工程或项目可按照“计划—执行—检查—处理”的顺序开展周而复始、螺旋上升式的管理。国土空间规划全生命周期管理是一个典型的PDCA循环：①P(Plan)对应规划编制审批，确定规划愿景、规划目标和规划方案；②D(Do)对应规划实施，实现规划要求、方案和目标；③C(Check)对应规划监督，监测规划执行状态、效果及问题，考核规划成效并适时预警；④A(Act)对应规划维护，处理监督考核结果，优化调整规划方案，新方案获批后进入下一个PDCA循环(图2)。规划指标台账作用过程也遵循PDCA循环，贯穿规划编制、审批、实施、监督(维护)全周期，并产生对应的基期台账、目标台账、实施台账、监测台账等类型。
图2 PDCA循环与国土空间规划指标台账全生命周期管理
指标传导涉及多规划层次、多空间尺度、多时间序列、多规划指标，作为全方位表征规划内容、落实规划传导的指标台账，应满足贯穿多层次全过程、覆盖全域全要素的管理需求。因此，基于规划指标传导逻辑及规划生命周期管理逻辑，指标台账总体架构可概括为“四轴四类”：“四轴”是指指标台账框架，规划指标具备空间、内涵、时间、流程等多个维度属性，对应于台账“坐标系”中不同方向的维度“轴”，包括面向空间单元的空间轴、面向业务内容的指标轴、面向业务办理程序的流程轴、面向实施时序的时间轴；“四类”是指为了满足业务流程办理需要的基期台账、目标台账、实施台账、监测台账等类型，“四类”指标台账基于流程轴依次设置展开。
2.2 指标台账框架设计
2.2.1 空间轴：面向不同层次空间治理需求
在国土空间规划体系中，本级规划是本级政府对上级规划要求的细化落实，“一级政府、一级事权”，不同层级规划具有不同的规划目标与需求导向。深圳市市级总体规划和分区总体规划，分别对应市级、区级两级政府以及城市治理实体空间，其规划愿景、方案及目标融合了本级政府治理职责，需要纵向上由粗到细对各项指标进行分解、优化和增补。指标台账既要与管理事权相对应，也要与规划定位相结合。不同层级规划定位功能也各有侧重，市级总体规划侧重于全域统筹和战略引领，分区总体规划则侧重于落地实施和刚性管控。为增强总体规划向详细规划传导的精确度，深圳市还设置了标准单元层级作为承接上级规划要求的载体。指标台账要将规划意图按照“全市—分区—标准单元”空间治理单元自上而下逐级传导，实现不同层级指标台账设计与空间治理需求、规划定位相匹配，支撑城市空间精准治理和规划有效管理。
作为全国首个“多规合一”的空间规划，国土空间规划不再是单个部门的规划，而是经济社会发展与空间安排相结合的综合性规划，其编制和实施应是各主管部门的共同责任。规划指标体现了各主管部门意愿融合以及事权界定，除土地、建筑等空间指标外，还包括民生设施、城市安全、生态环境等非空间指标，能够较好地衡量城市品质及居民生活满意度，也明确了对各主管部门的职责要求，从而推动事权边界清晰、责权明晰。此外，根据指标获取、任务分解和绩效考核的难易程度，将部分核心指标调整为利于执行操作的衍生指标，如教育、养老及医疗设施15min覆盖率等质量型指标，传导至分区总体规划可转化为义务教育学位数、养老设施床位数、医疗卫生机构床位数等数量型优化指标，降低了指标计算的复杂性，有利于实施考核监督。
伴随空间规划公共政策属性逐步增强，规划编制、实施和评估逐渐呈现为一个完整、动态、持续的正反馈循环。指标台账不仅是将编制、审批、实施、监督规划全过程有效衔接的载体，还是循环中指标数量、趋势、状态的记录工具。在规划编制审批阶段，通过建立规划基期台账、目标台账表征规划原点及愿景目标；在规划实施阶段，通过建立规划实施台账开展动态管控、实现过程留痕；在规划监督阶段，通过建立规划监测台账直观呈现指标状态、及时分析指标趋势变化，为规划指标科学评估、及时预警、有效管理提供基础支撑。
时序频次是台账的重要特征，规划实践中表现为不同时间断面的指标台账。台账根据不同时间尺度精度的要求，具有不同时间尺度的适用性，按照由低到高的更新频度，指标台账可分为年度台账、半年台账、季度台账、月度台账、每日台账及实时台账。事实上，随着大数据、人工智能、移动互联网及云计算等新型信息技术的快速发展，以及规划管理业务的线上流转，指标台账可以实现即时更新。多时态的指标台账可快速实现统计报表、数据汇交等日常业务办理，也能够为年度体检、五年评估提供数据支撑。深圳市通过开发建设规划成果在线汇交、指标填报系统功能模块，及时采集现状、规划、管理及社会经济数据，确保了指标台账数据的实时动态更新。
规划基期是规划的起点和基准。基期台账是指在规划编制阶段，根据国土空间规划用途分类对现状数据进行转换，形成的规划基期年各类用地、建筑、管控线、设施等指标的基础数据，基期台账由“一张底图”转化形成。2019年7月，《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》提出建设“一张底图”以支撑国土空间规划编制。深圳市以“三调”成果为基础，整合空间关联现状数据和信息，统一规划边界、陆海管理边界，细化各类公共服务、市政设施调查，厘清“园林草湿”自然资源交叉重叠部分，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的“一张底图”。基于“一张底图”，经数理统计、空间分析或复杂运算生成台账数据，实现了“指标数”和“空间图”保持一致。
规划目标台账用于表征规划目标、描述规划蓝图。在规划实践中，通常围绕共识性规划目标、发展愿景及具体任务设计规划目标指标体系，将规划内容转译为能测度、利传导、易考核的量化指标，以此搭建形成规划目标台账。深圳市以《深圳市国土空间总体规划(2021—2035年)》作为推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重要抓手，贯彻落实生态文明建设新要求，坚持底线思维，设置生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田保护线等16项空间底线类指标。聚焦空间结构优化和效率提升，设置人均城镇建设用地、每万元国内生产总值用水量等9项指标。根据“到2035年建成具有全球影响力的创新创业创意之都和全民共享的和美宜居幸福家园”的目标愿景，提出宜居、宜养、宜游、宜行等方面的16项指标，统一纳入全市规划指标目标台账。
根据数理特征，可将规划指标分为规模型、效益型、结构型和趋势型等不同类型。对于耕地保有量、常住人口规模、建筑总量等规模型指标，仅监测其某一时点的数值不足以满足规划管控要求，需结合规划实施进程，将其深化为总量、流量、余量、增量等衍生指标，构建形成规划指标实施台账。指标实施台账有利于指标总量和增量管控，如深圳市立足于存量发展实际，以“优民生、增居住、强工业、稳商办”为原则，探索建立建筑增量管控模式，其中以建筑总量作为预期性指标，以建筑增量作为约束性指标，以居住建筑增量作为底线管控指标，以商业办公建筑增量作为上限管控指标，借助实施台账可实现有序调控全市建筑总量和功能结构，合理引导城市空间秩序。
持续开展指标监测有助于发现规划实施障碍和不足，进而推动规划及时调整和维护。监测台账用来记录各阶段节点的现状指标值及图件等关联信息。依据不同时点的监测台账可评价指标现状特征及发展趋势，客观反映规划实施进展，衡量规划目标实现程度，提升规划监督的操作性和可信度。监测台账运行的关键在于指标数据实时更新，在当前的国土调查、建筑普查、遥感影像等地理空间数据中，大部分数据已经能够支撑城市运行动态监测，通过建立各部门指标数据对接机制，打通人口、建筑、设施等现状数据采集处理渠道，实时接入审批管理、社会经济等相关数据，建立指标数据多源、时效性强的监测台账，实现台账从静态管理到动态监测的转变。
3 指标台账运行支撑体系
3.1 指标台账运行机制
3.1.1 逐级传导
深圳市沿着“市级总体规划—分区总体规划—详细规划”纵向传导路径，将涉及空间底线、空间结构与效率、空间品质等规划指标逐级量化分解，形成初始指标台账(图3)。在实践中，规划传导既要强调自上而下单向行政传导，又应充分认识各级政府事权差异及地方诉求，注重自下而上的反馈调整，形成上下联动双向传导机制。在总量管控的前提下，市级部门自上而下将指标逐级传导分解至最小规划单元，指导规划实施方案的编制及审批；区级部门依职能自下而上校核反馈，多次上下联动后形成匹配各级行政事权的指标台账。此外，规划传导同样体现在同层级不同区域间的指标调剂和流转，计划与市场两方力量推动指标配置更为合理有效。
标准单元既是国土空间规划编制、传导管控、实施监督的基础空间单元，又是衔接社会经济管理的空间信息载体。深圳市围绕超大城市精细化治理要求，结合分区总体规划编制工作，按照自然实体、主次干道与行政管辖边界划定标准单元972个，其中在城镇开发边界内划定城镇单元794个，在开发边界外的重要生态廊道、重要生态保护区划定生态单元124个，结合耕地和永久基本农田划定农业单元54个，实现了全市域覆盖(图4)。标准单元作为规划指标台账的最小空间单元，承载了规划人口、用地、建筑、设施等具体指标，并纳入法定数据库定期更新。单元内常住人口规模、义务教育学位数、规划建筑总量、居住建筑增量等关键指标作为规划管控依据，支撑规划方案审查、建设项目审批等规划管理行为，确保规划自上而下得以有效实施，实现了超大城市小尺度精细化的管理目标。
图4 深圳市国土空间总体规划城镇单元划定及主导功能
指标台账作为市、区两级政府多方博弈的共识性成果，不仅是规划管理的技术工具，还是市—区协同治理平台。一方面，市、区两级政府通常围绕指标数量、时序上的配置进行多次协商，规划指标由市级政府确定，对核心管控的约束性指标进行总量控制和分解下达，区级政府也对下发的指标体系及核心管控的约束性指标进行校核反馈，经多次上下联动后形成指标台账，而后将指标台账作为技术工具贯穿规划编制、审批、实施、监督等各环节。另一方面，台账中的各项指标实质上对应着规划管理事权和政府责任，2017年深圳市“强区放权”改革后，部分规划事权由市级政府下放至区级政府，强化了区级政府的规划管理责任。新的规划体系建立后，围绕着规划编制及实施，通过指标台账统筹市、区发展空间需求和优化资源配置，依托信息系统链接全市规划业务办理链条，实现城市空间的多部门协同治理，同时推动了规划方式转型。未来，指标台账也将随着发展阶段和形势问题的不同而进行动态调整，以更好地满足空间治理需求。
指标台账运行不仅要遵循技术逻辑，还要遵循制度逻辑。作为台账建立和运行的基础制度保障，各类台账运行保障规则必不可少。指标台账贯穿国土空间规划全生命周期，相应台账的建设、运行、维护及数字化建设等环节都需要配套政策和技术规范支撑。
传导规则是台账建设的基础依据，深圳市面向“两级三类”规划体系，按照“事权对应、分层管控”的要求搭建了分层分类的规划指标传导机制，实现了市级总体规划向分区总体规划、详细规划的指标逐层传导，形成初始化的指标台账。
实施规划管控是设立台账的核心目的。在锁定指标总量或约束底线的前提下，制定新增指标供给时序规则、流量指标监测规则、存量指标调配规则，进一步约束增量(余量)指标过快消耗，有序把控年度指标使用秩序，避免出现“寅吃卯粮”现象。
通过制定分区、片区、单元等各层级间指标调剂规则，明确允许调剂的情形、调剂流程、审查报批等要求，规范指标在各层级间的流转秩序，实现指标要素投放与区域实际需求精准匹配。
建立指标管控和使用监测预警机制与年度综合评估机制，研究设立总量管控型、底线约束型等不同类型指标预警规则，依据严重程度赋予轻度、重度、突破等弹性阈值，及时警示指标台账变化情况，支撑规划实施监督及绩效考核。
基于规划数字化转型背景，围绕业务重构、数据重塑新要求，制定规划指标台账数据库标准、成果质检标准等技术规范，建立指标台账数据共享机制及常态化更新机制，实现与其他规划管理业务系统链接，共同提升规划管理数字化水平。此外，还可以结合核心指标、重点事项制定专项管理规则，如建筑增量管控台账、耕地保护指标台账管理规则等。
指标台账具备多维度、多类型的属性特征，使其必须依靠数字化平台支撑才能正常运转。深圳市基于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，探索建设了规划指标台账管理系统，该系统除具备数据可视化的基础功能外，还可实现数据更新、数量管控、业务协同等多项服务。
数据及时更新是指标台账的必然要求，相比于人工手动更新，通过信息系统建立数据更新路径实现自动更新，工作效率和准确性更高。深圳市指标台账管理系统通过与“多规合一”信息平台、国土空间基础信息平台建立接口，获取各项规划成果、现状调查、管理审批等数据资源，借助数据传输与算法联动，实现指标台账数据动态更新，强化了指标台账的权威性和有效性。
数量管控是设立规划台账的核心目标，通过研究构建规划指标管控业务规则数字化转译技术路径，设计开发规划管控模型体系，实现指标数据多维度记录、比对和核算，精准描述各项指标执行进度和状态，支撑规划全过程总量管控、流量监测、存量调剂、增量记录和余量预警，确保规划落地实施。同时，基于模型开展空间分析、交叉比对、趋势推演等数据分析，依据不同尺度空间单元生成可视化图件，为及时修正与优化规划编制和规划管理提供重要依据。
借助信息系统打通规划业务线上流转链条，预设接口实现与各区、各部门系统业务互联、数据互通，链接形成全市规划业务协同办理网络，提升规划管理能力及现代化水平。
城市规划、土地利用规划等传统空间规划指标体系侧重于计划经济思路，规划目标也多以城市经济建设和空间扩展为导向，新时期国土空间规划坚持生态文明建设和以人民为中心的理念，应设计与之相契合的规划指标体系。《深圳市国土空间总体规划(2021—2035年)》围绕打造“和美宜居幸福标杆”的规划目标，在《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》的基础上增补了居住建筑建成量下限值、人均养老服务设施用地面积、每平方千米体育场地面积等特色指标，以此为依据督促“住有宜居、老有所养”等民生设施“补短板”，体现了“人民城市为人民”的核心价值导向。此外，深圳市还利用数字化指标台账直观呈现市、区不同层级的规划目标(图5)，实现了“用图说话”“用数说话”。
通过指标台账可实现规划指标总量、流量、存量、增量和余量的全过程管控监测。统筹协调各区、各单元指标配置总量、时序及调剂关系，确保规划目标、管控指标传导落实到位，支撑了各区建设项目科学合规审批。以深圳市指标台账实施增量管控为例，利用标准单元层级的规划指标台账，对城市更新、土地整备、棚户区改造等下位规划编制审批进行管理，核查建筑增量是否突破单元规划，衡量同时段多个项目目标建筑增量是否突破单元剩余建筑增量，设定建筑余量突破阈值及时预警，保障规划刚性管控要求传导落实。此外，指标台账还能提供精确而及时的数据分析服务，有助于规划人员全面了解指标变化动态、准确把握指标发展趋势。
面向规划监督考核阶段，基于指标台账可开展不同区域、不同类型指标的比对及趋势研判，对执行情况差、已突破或将要突破目标任务的指标进行督查考核，并将监测评估结果作为编制年度计划、调整规划方案、制定行动计划的重要依据。通过考察分析2022年深圳市国土空间规划居住建成量指标台账(表1)，全市10个分区总体规划中规划居住建成量整体进度为33.94%，按照年均完成度6.67%的标准衡量比照，指标实施进度快于规划方案设计。其中，罗湖区、盐田区和光明区完成度较高，但大鹏新区进展缓慢，建议市级部门在建设用地年度供应计划、城市更新计划中加大指标倾斜投放及政策保障力度，区级政府也须对此进行反馈并制定改进方案，并且在下一年度考核中回应改进情况。
在国土空间规划体系重构的当下，本文基于深圳市实践，探索提出促进规划实施及传导管控的新工具——国土空间规划指标台账。一是遵循规划指标传导管控逻辑，搭建“四轴四类”指标台账架构，构建运行机制、保障规则及数字化平台等台账运行支撑体系，可以有效支撑量化表征、用途管制、监督考核等规划场景实现。二是注重规划指标层层传导落实，在规划编制审批阶段，指标台账成为规划指标分解传导的技术载体，在各级政府上下联动、凝聚共识的过程中发挥了显著作用，促进了规划指标分解落实，维护了规划严肃性、权威性。三是随着各级国土空间规划编制审批完成，指标台账将延伸至规划实施、监督环节，设立基期台账、目标台账、实施台账、监测台账等多种类型以适配各种业务场景需要，持续发挥串联支撑作用，保证各层次规划顺利延续、规划各环节有效衔接。
规划指标台账的设立体现了空间规划由终极目标式思维转向过程控制式思维，本文所述侧重于构建覆盖全域全要素的指标台账，期望可为其他城市提供“深圳经验”。各城市可结合某项重点指标或某些重点关注的领域构建本地特色指标台账，也可据此探索适合本地特色的管理模式，共同助力国家国土空间规划体系的完善。
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