当前国土空间规划实施监测指标体系研究存在重技术功能而轻价值创造、重国内实践而轻国际对话的局限。立足中国规划实践，面向国际视野，兼顾中国价值输出，提出中国市县国土空间规划实施监测指标体系。研究指出：①指标体系在国土空间规划实施监测网络建设中具有基础性中枢作用，需要采取面向国内规划管控实践、面向国际价值输出和面向国际国内交流的3种价值目标；②国际典型监测指标体系的监测目标具有明显的时代阶段性、实践需求性和地域差异性，监测内容突破部门与行业限制，涵盖社会、经济、环境、文化、治理等多维度，重在多维度、多尺度地服务国家重大战略与重大决策；③国土空间规划实施监测指标体系需要瞄准3个目标定位，分别为国土空间高效治理、中国价值对外传播和国际对话交流平台。

[关键词] 国际视野；中国特色；国土空间规划；实施监测；指标体系

[文章编号] 1006-0022(2025)03-0066-09

[中图分类号] TU984、F301、C931

[文献标志码] A

[引文格式] 刘合林，徐颖，李仰濮，等．国际国内双重视野下的国土空间规划实施监测指标体系构建[J]．规划师，2025(3)：66-74．

党的二十大报告提出：“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，中国式现代化“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的鲜明特色”。国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是推进生态文明建设的空间落实方案和推动实现高质量发展、高品质生活的关键举措。因此，面向中国式现代化的国土空间规划，一方面需要将多方利益之间自存与共存的平衡作为价值导向，摆脱单纯“地理的普遍繁荣”，转而更多地追求人与自然和谐共生前提下的“人民的普遍幸福”；另一方面，还需要兼顾立足中国实践的“中国特色”和面向世界的“共同特征”。

当前，中国国土空间规划正步入从编制审批向实施监督评估转型的新阶段，面临调查监测数据基础与规划管理业务脱节、实施监测评估技术待提升、监测评估系统未打通等诸多问题。2023年9月，自然资源部印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案(2023—2027年)》，提出国土空间规划实施监测网络(China Spatial Planning Observation Network，简称“CSPON”)建设以“数字化”“网络化”支撑国土空间规划全生命周期“智能化”，对加强规划实施监督管理、推动美丽中国数字化治理体系构建和绿色智慧的生态文明建设具有重要意义。国内学者借鉴欧洲空间监测网络(European Spatial Planning Observatory Network，简称“ESPON”)的发展经验，从特征内涵、监测内容、技术支撑和政策体系等方面深入探索对中国CSPON建设的积极意义，继而从业务牵引、场景驱动、数字赋能等方面提出面向数字化治理的CSPON建设路径。尽管如此，当前研究仍缺乏对CSPON建设价值内涵的全面系统性审视，且尚未明确指标体系的价值定位及其构建的具体路径。

从CSPON指标体系架构和指标选择来看，国内学者从不同空间尺度进行了初步探索。在国家尺度，欧明豪等构建涵盖“目标选择—指标设计—阈值确定—模型优化—协同治理”的国土空间规划多目标协同治理框架。在省域尺度，杨丝雨等从数量、质量、结构和效率4个维度构建吉林省国土空间规划实施评估指标体系。在市县尺度，李明月等基于生命周期理论，构建涵盖规划实施条件、实施过程、实施结果和实施效果的市县国土空间规划实施监测指标体系；唐常春等从一致性、协同性、实施过程、适应性评估和公众满意度5个方面构建湘潭市国土空间规划实施评估指标体系。在指标体系构建的基本原则方面，现有研究均指出既要满足国家战略刚性传导要求，也要体现地方特色战略意图。例如：曹春华等提出应以需求为导向，因地制宜地构建具有可数据量化、可动态跟踪、可对标对表三大特征，并涵盖基本指标、推荐指标和自选指标三大层级的评估指标体系；岳隽等强调市县国土空间总体规划指标体系应协同价值传导与指标控制，统筹考虑战略目标导向与国土空间治理两个目标；杨振山等则指出可持续发展指标体系构建应兼顾国际共识，并遵循共时性与权威性、科学性与实施性、系统性与区域差异性、开放性与兼容性统筹兼顾的原则。整体看来，当前有关CSPON框架设计和指标选择的研究主要局限于国土空间规划单行业的管理逻辑，对其他国家重大战略需求的响应不足，对表述全局性中国特色现代化的独特价值也有所欠缺。同时，在构建国际共同对话平台，以及对外传播中国特色的空间监测评估理念和指标体系方面亦有待进一步的探索与强化。

基于此，本文首先剖析CSPON建设的价值导向、目标内涵与功能架构，并从多维度阐释指标体系的价值定位；其次，在归纳和总结国际国内相关监测指标体系的基础上，提出CSPON指标体系的构建逻辑与总体框架；最后，以市县为例，提出立足中国、面向国际，目标价值导向明确、层级传导清晰的CSPON指标体系，以期为构建五级三类CSPON指标体系、提升空间治理现代化水平提供思路和支撑。

1　CSPON建设的价值导向、目标内涵与功能架构

1.1　价值导向：以人民为中心，融合规划管理的技术逻辑与社会经济发展的价值逻辑

国土空间不仅仅是单纯的“物质形态空间”，更是自然地理演化和经济社会发展过程的历史综合体，具有自然属性、经济属性、社会属性和文化属性。面向生态文明的CSPON建设，应摆脱单纯的“工具理性”和“技术理性”，充分融合人与自然和谐共生的理念，致力于缩小地区发展差距、实现人民普遍幸福和共同富裕等价值导向。基于此，CSPON需践行以人民为中心的发展思想，将服务于规划管理的技术逻辑和服务于社会经济发展的价值逻辑有机融合，并以此作为CSPON指标体系构建的价值导向。

1.2　目标内涵：服务随时代变动的国家重大战略需求、政策导向与规划需要

当前，普遍认为CSPON的建设目标是在数字生态文明背景下，以国土空间规划业务管理和场景需求为牵引，以智能工具和算法模型为支撑，以技术创新和制度创新为驱动，通过建设业务联动网络、信息系统网络、开放治理网络3个网络，推动国土空间治理的数字化、智能化转型，提升国土空间现代化治理能力。然而，这一认知更偏向于技术工具导向下国土空间规划全流程监测管理水平的提升，在响应服务于非国土空间规划业务需求的其他国家重大战略需求方面显得有所不足。相比之下，ESPON的目标内涵不仅体现了专业实践性，还高度重视时代需求和国家需求：从最初仅聚焦空间监测数据和指标方法的探索，到如今更多服务于欧洲应对全球化挑战，注重为欧盟、欧洲国家乃至地方层面提供政策建议，ESPON已发展成欧洲国土空间发展趋势和政策影响的前瞻性决策支撑平台及多方利益主体参与讨论的知识生产平台。因此，CSPON不应仅被视为一项国土空间规划实施监测工具，而应更紧密地服务于随时代变动的国家重大战略，在切实支撑高质量国土空间规划和治理的技术系统基础上，进一步加强其实施监测内容与其他国家重大战略需求的弹性对接能力，进而为数字中国、健康中国、社会治理现代化和共同富裕等国家战略决策提供有力支撑。

1.3　功能架构：完善全域全要素多目标多场景的功能架构

CSPON建设方案提出“坚持需求牵引、集约高效”的原则，要求围绕实际规划管理需要和公众需求搭建应用场景，建立覆盖规划全域全要素全周期、上下联通、业务协同的空间治理业务体系框架。这一要求与ESPON的功能架构有相似之处。ESPON构建了基于标准地域单元(NUTS)的四级国土空间监测体系，不同尺度的监测重点有所差异：欧盟和NUTS-1尺度重点监测宏观的国土空间发展趋势，NUTS-2和NUTS-3尺度则侧重多领域空间发展政策对区域及地方的影响。参照ESPON的功能架构，结合中国国土空间规划体系特点，有必要从监测单元、监测场景和监测技术层面对CSPON的功能架构进行优化。在监测单元上，注重国家、省、市、县、镇(乡)五级国土空间规划实施监测内容的纵向传导与横向互联，形成与国土空间规划4个体系相衔接的监测体系。在监测场景上，重视满足国土空间保护与开发特殊需求的多尺度应用场景的搭建，尤其要对承载国家重大战略的空间载体给予深度响应。在监测技术上，重视利用大数据、大模型对不同尺度单元的规划重点问题进行深度溯源和模拟推演，特别是对不同政策驱动下区域整体效用及各地域国土空间潜在发展协调性的评估。

2　指标体系在CSPON建设中的价值定位

2.1　价值作用：推动CSPON由“数据生产”的技术工具转向“知识生产 ”的政策工具

指标体系是CSPON建设价值导向、目标内涵和功能架构的重要体现，在国土空间规划的编制、实施、监测及评估等环节具有重要作用。将底层“数据”和“信息”通过迭代转化为“知识”和“智慧”以降低决策风险，是实现决策方式由反应性向预测性转变的关键。基于“DIKW”(数据—信息—知识—智慧)模型，指标体系不仅决定了CSPON监测内容间的逻辑关系、推理规则和反馈机制，还是推动CSPON由动态现势的“数据生产”转向面向未来的“知识生产”的关键，这一过程也是实现国土空间现代化治理的重要环节。此外，指标体系的建构与各级政府战略导向及规划目标紧密相关，需建立在自上而下传导与自下而上响应相结合的动态反馈机制之上，以确保国家发展战略和地区规划目标的有效落实。

2.2　目标定位：实现国土空间高效治理、重视中国价值对外传播和构建国际对话交流平台

2.2.1　实现国土空间高效治理是基础支撑

CSPON建立的首要目标是服务于国土空间规划，而中国的国土空间规划制度设计具有清晰的“刚性管控”特征，强调以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，重视自上而下行政考核逻辑下管控指标的逐级分解。在此基础上，现阶段基于用途管制逻辑的CSPON指标体系以国土空间开发保护的底线要求、资源集约节约利用的结构效率和生活空间的宜居适度为主要目标，强调实施监测指标的专业性、技术性、部门性和在地性。

2.2.2　重视中国价值对外传播是战略引领

当前，中国正致力于推进具有鲜明中国特色且蕴含世界各国现代化共性特征的中国式现代化。中国式现代化的建立，需要以“四个自信”为支撑，在理论上建立中国学术话语体系，在实践上传播中国价值，输出中国方案，如共同富裕、粮食安全、美丽中国、数字中国、健康中国、高质量发展等。因此，在监测指标体系的构建上，有必要参照相关战略文件所提及的指标，如：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)关注的经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5个维度；《2023年度美丽中国建设评估》聚焦的降碳、减污、扩绿、增长4个层面；《长江经济带高质量发展研究报告(2020—2021)》构建的评估指标体系中涵盖的绿色发展、协调发展、开放发展、创新发展、共享发展、安全发展6个方面。

2.2.3　构建国际对话交流平台是破圈创新

发达国家较早开展了空间规划实施监测与评估工作。例如：英国围绕空间发展原则、经济可持续发展、自然和历史环境保护、资源高效利用和高质量发展、混合宜居的社区5个目标构建区域层面空间规划监测指标体系；荷兰空间监测指标体系强调社会、经济、空间、环境可持续目标的实现；《ESPON 2020》基于应对全球挑战的泛欧视角，提出包含经济、社会、环境、空间发展4个维度的18项主题，构建欧洲全域国土监测指标体系，并在区域层面兼顾地区特殊问题设置了特色指标。此外，“全球城市监测框架”(The Global Urban Monitoring Framework，简称“UMF”)、“联合国可持续发展目标”(Sustainable Development Goals，简称“SDGs”)等非空间评估指标体系，也侧重于面向全球的可持续发展目标的实现，具有一定的参考价值。因此，当前在构建CSPON指标体系时，有必要在满足中国实践需求的基础上，参照国际经验，建立一种既立足中国国情，又能够与世界对话的监测指标体系。

3　CSPON指标体系的构建逻辑与总体框架

市县国土空间规划在国土空间规划体系中扮演着“连接枢纽”的关键角色，市县CSPON指标体系为规划指标分解、相关政策制定和规划监测评估预警提供基本依据。基于此，本文以市县CSPON指标体系构建为例，从构建逻辑和总体框架两个方面展开深入分析。

3.1　构建逻辑

指标体系构建紧密围绕国土空间高效治理、中国价值对外传播、国际对话交流平台3个维度展开(图1)。“国土空间高效治理”指标发挥基础支撑作用，重在体现在地性规划管理的基本需要；“中国价值对外传播”指标发挥战略引领作用，重在体现基于中国国情现代化治理的价值传导；“国际对话交流平台”指标发挥破圈创新作用，重在体现应对全球性挑战的包容互鉴。3个维度的指标各有侧重，相互补充，共同构成面向中国式现代化的CSPON指标体系。

3.2　总体框架

3.2.1　指标选取原则

参考国际国内典型监测指标体系，明确CSPON指标选取的五大原则：①“时间跨度广”原则，旨在利用指标揭示国土空间的长期发展趋势、关键问题和动力机制；②“动态易获取”原则，旨在表征监测内容的实时动态变化，为政策制定调整作出及时反馈；③“实用可量化”原则，旨在强调指标的可操作性，避免产生冗余的信息干扰；④“政策相关性高”原则，旨在通过与政策目标的强关联性来评估政策的实施结果和效果；⑤“充分响应当前挑战和未来冲击”原则，旨在体现指标对未来风险预警的前瞻性，以此协助决策者提前化解复杂多变的城市危机。

3.2.2　指标体系框架

面向国际国内双重视角，本文遵循“立足国内规划实践—突出国际价值输出—重视国际对话交流”的基本思路，拟从国土空间高效治理、中国价值对外传播和国际对话交流平台3个目标维度来设计指标体系框架(图2)。

在国土空间高效治理方面，重点围绕安全底线管控、空间结构优化和人居环境品质提升等空间管制需求，通过综合测度评估国土空间规划实施条件、实施过程、实施结果和实施效果的各项业务，提升空间规划全周期管理水平。在中国价值对外传播方面，突出中国式现代化的价值创新，聚焦绿色低碳高质量发展、数字中国、健康中国、美丽中国等重大战略目标的空间治理需求，一方面表征国家重大战略在区域和地区层面的实施效果，另一方面借助以政策目标为导向的指标来体现国家治理现代化的独特价值。在国际对话交流平台方面，重视与国际接轨型指标的构建，探索国际视野下的多元化治理，关注应对全球化、气候变化、生物安全等全球性复杂挑战的多元化空间治理方案。

4　国际国内双重视角下的CSPON指标体系

4.1　基于国土空间高效治理目标的监测指标

参照李明月等的指标设计思路，以《市县国土空间开发保护现状评估技术指南(试行)》(以下简称《指南》)为基础，综合相关规划要求，完善国土空间规划实施监测的全流程指标。

基于国土空间高效治理目标的监测指标涵盖实施条件、实施过程、实施结果和实施效果 4 个类别的86项指标。首先，依据《指南》中设立的市县国土空间开发保护现状评估基本指标，选取底线管控、结构效率、生活品质3个维度所涉及的28项基本指标，作为空间规划管制型指标的骨架。其次，增加《指南》中国务院审批城市在安全、协调、绿色、开放、共享5个方面涉及的22项指标，补充对规划实施效果的评估。最后，从省级土地利用总体规划中提取关于占补平衡、用地预审和报批、规划空间符合性、规划指标执行率等11个方面的36项指标，增强对规划实施过程和实施结果的监测评估(表1)。

4.2　基于中国价值对外传播目标的监测指标

在服务国内规划实践需求和体现社会经济民生状态的基础上，面向国际价值传播目标的监测指标重在体现中国特色空间治理现代化的价值创新，首先从经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5个层面出发，其次重点丰富涵盖高质量发展、双碳战略、美丽中国、数字中国、健康中国五大战略的典型指标，最后整合形成涵盖6个类别43项指标的指标体系(表2)。

一方面，以《纲要》所涉及的经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5个类别18项经济社会发展主要指标为基础，综合呈现新时期国家治理能力现代化的效能水平；另一方面，补充完善针对五大战略导向的核心指标，以更好地发挥CSPON对政府战略决策的支撑作用。针对高质量发展战略，在已有指标较完整地体现“创新、协调、绿色、安全”目标的基础上，参照《长江经济带高质量发展研究报告(2020—2021)》构建的评估指标体系，侧重补充开放和共享2个类别4项指标。针对双碳战略，重点围绕能源结构及经济发展转型增设3项指标。针对美丽中国战略，强化降碳、减污、扩绿、增长4个类别，增设6项指标，如“城镇新建建筑面积中绿色建筑面积占比”指标用来评估绿色建筑创建实施成效，“工业战略性新兴产业总产值占规模以上工业总产值比重”指标反映产业结构高端化水平。针对数字中国战略，在数字基础设施、数字产业、数字创新、数字平台、数字应用5个类别增设指标，其中“数字普惠金融指数”指标综合反映数字金融服务的广度和深度。针对健康中国战略，参照《清华城市健康指数2022》，重点拓展健康产业、健康设施、健康环境、健康效用4个类别5项指标。

4.3　基于国际对话交流平台目标的监测指标

为构建一个话语逻辑与内涵相对统一的国际对话交流话语体系和平台，基于国际对话交流平台目标的监测指标致力于拓展全球视野下的空间治理多元化解决方案。本文借鉴国外先进监测指标体系的构建目标、维度和指标，结合国内空间治理重要领域面临的复杂挑战，重点从区域协同、安全韧性、文化遗产、生态环境、综合治理5个类别选取18项典型指标进行补充完善(表3)。

具体而言，“区域协同”维度选取2项指标评估区域凝聚力和协调发展水平，以支撑新时期国家加快构建大中小城市协调发展的战略布局。其中：“多式联运中转时间”指标从交通互联互通的角度评估跨区域的一体化联系；“跨地区服务的大型公共服务设施”指标以大型公服设施服务于周边地区的能力来评估跨区域公共服务的普惠性。“安全韧性”维度选取4项指标评估城市在面对突发自然灾害时的快速预警响应、恢复及保持城市功能的能力，在防灾减灾形势日益严峻的背景下成为衡量城市治理水平的重要方面。其中：“突发灾害提前预警时间”指标以对灾害的快速预警来评估区域自然风险灾害监测预警能力；“受保护的粮食作物丰度”指标创新性地从保护粮食作物遗传多样性角度监测粮食安全，以预防城市可能遭受的风险。“文化遗产”维度选取3项指标表征历史文化遗产传承保护与活化利用水平。其中：“遗产保护拨款占财政拨款的比重”指标表征文化遗产的保护力度；“重要文化旅游线路数量”指标表征特色文化遗产的影响力。“生态环境”维度选取与海洋和陆域保护、生物丰度、绿色基础设施、可持续发展教育等相关的6项指标。“综合治理”维度选取与电子政务、管理效率和公众参与相关的3项指标。

5　结论与展望

面向中国式现代化的国土空间规划，在不断强化国土空间底线管控的基础上，日益重视多方利益主体间多目标统筹平衡的价值导向。CSPON建设对加强国土空间规划全周期管理、推动构建美丽中国、完善数字化治理体系和建设绿色智慧的生态文明具有重要意义。指标体系作为CSPON的基础骨架，是集中体现空间规划价值导向和目标内涵的关键要素。本文立足中国国土空间规划实践，面向国际国内双重视野，剖析了CSPON建设的价值导向、目标内涵与功能架构，在此基础上讨论了指标体系在CSPON建设中的价值作用与目标定位，并基于国土空间高效治理、中国价值对外传播和国际对话交流平台3个目标，提出了兼顾中国特色和国际视野的CSPON指标体系，主要结论如下：

(1)在生态文明建设的新时期，CSPON应突破纯粹规划技术导向的指标体系构建与监测，注重建立国土空间属性与人类社会活动状态之间的关联，服务随时代变动的国家重大战略部署、政策实施和规划实践需求，拓展和完善全域全要素、多尺度多目标多场景的功能架构。

(2)指标体系是推动CSPON由动态现势的“数据生产”转向面向未来的“知识生产”和“社会经济价值创造”的关键，在CSPON建设中具有基础性中枢作用，需要突破当前国内规划实践需求的视角，从国际国内双重视角出发，将实现国土空间高效治理、重视中国价值对外传播和构建国际对话交流平台作为三大目标。

(3)梳理国际典型监测指标体系的监测目标和价值逻辑，普遍体现出时代阶段性、实践需求性和地域差异性特征，监测内容亦逐步从单纯技术导向转向涵盖社会、经济、环境、文化、治理等多维度的综合监测。

(4)考虑到国土空间规划实施监测的多尺度属性，本文以市县为例，遵循“立足国内规划实践—突出国际价值输出—重视国际对话交流”的基本思路，提出融合国土空间高效治理、中国价值对外传播和国际对话交流平台3类目标的CSPON指标体系。其中：基于国土空间高效治理目标的指标涵盖实施条件、实施过程、实施结果和实施效果4个类别；基于中国价值对外传播目标的指标囊括经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、对外开放和安全保障6个类别；基于国际对话交流平台目标的指标包含区域协同、安全韧性、文化遗产、生态环境、综合治理5个类别。

总体而言，本文提出了一套结合中国实践和国际经验的市县CSPON指标体系，为构建兼具国际视野与中国特色目标的五级三类CSPON指标体系提供了新思路。然而，由于CSPON指标体系构建尚处于探索阶段，相关理论研究的深度与实践应用的广度均需进一步提升，指标体系的可操作性仍有待在未来的规划实践中检验调整。未来在理论探索和示范实践中，可从以下3个方面深化研究：一是持续强化指标体系构建的理论基础，尤其是探索监测指标体系变动与时代变迁之间的逻辑关系，从国际与国内、全球与地方多视野提炼监测指标体系构建的理论与方法体系。二是考虑到国土空间规划的多尺度和多类型属性，有必要充分研究监测单元的合理性及其与五级国土空间规划体系的对接，并进一步探索基于国家重大战略需求的特定区域和特定场景的监测指标体系，如重要功能承载区域监测单元(如长江经济带)、都市圈监测单元、自然保护地监测单元以及有必要重点监测的乡村地域(如传统村落集聚区)。三是加强规划实施监测指标与自然资源相关部门监测指标、考核指标的协同，以及部门间的业务协同，以提升监测指标的一致性、兼容性、准确性与适用性。