浙江省“千村示范，万村整治”工程作为实施乡村振兴战略的关键载体和建设美丽中国的重要抓手，近年来虽取得了显著成效，但仍存在谋划不系统、特色不鲜明、建设路径不明确等问题。基于“要素—结构—功能”的乡村发展理论，系统梳理浙江省“千村示范，万村整治”工程迭代升级的阶段化特征，围绕乡村振兴的理论内涵，构建“全域化+特色化+人本化+共享化+可持续化”五大策略，并以嘉兴市新时代美丽乡村建设规划为例，以系统化重构为基点创新规划建设模式，提出全域管控、技术传导、分级分类、协同治理、规建运管一体化等方面的乡村振兴创新路径，以期为我国乡村规划、建设和治理转型提供启示。
[关键词] 乡村振兴；美丽乡村；美丽中国；乡村建设；嘉兴市
[文章编号] 1006-0022(2025)02-0119-09
[中图分类号] TU982.29、F320.3、C912.82
[文献标识码] B
[引文格式] 韩锡菲，陈志平，马行，等．基于乡村发展理论的浙江省美丽乡村规划建设策略：以浙江省嘉兴市为例[J]．规划师，2025(2)：119-127．
自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，美丽乡村已成为实施乡村振兴战略的关键载体。美丽乡村建设模式起源于2008年的浙江省安吉县，随后在浙江省内广泛推广，并逐渐在全国掀起了一股美丽乡村建设的热潮。2024年1月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》进一步明确提出要因地制宜推广浙江省“千村示范，万村整治”工程(以下简称“千万工程”)经验，学习浙江省在营建美丽环境、发展美丽经济、弘扬文明乡风、推进和谐治理、提升农民收入等方面的实践创新路径。
当前，我国美丽乡村建设主要存在4个方面的问题：一是总体谋划不全面，主要表现在传统美丽乡村建设多聚焦于乡村个体本身，缺乏对城乡关系与村村关系的统筹；各涉农部门的共识不统一，出现多头管理，资源整合困难。二是个性特色不鲜明，主要表现在对乡村定位、资源禀赋、特色和建设条件的客观差异缺乏针对性应对，特色挖掘不足，引发同质化竞争与风貌雷同，成效不显著。三是建设导向不明确，主要表现在价值导向与现实需求之间不匹配、村民主体缺位、多方利益难协调等方面。四是建设与发展脱节，主要表现在美丽乡村未充分转化为美丽经济，部分乡村资产利用效率低，缺乏持续发展的动力等。
基于此，本文梳理浙江省自实施“千万工程”以来美丽乡村建设的阶段性特征，剖析乡村发展演变的内在逻辑，由此提炼出乡村振兴背景下乡村规划建设应遵循的五大要求，从不同维度总结美丽乡村建设的核心策略，并以嘉兴市为实践案例，探讨其在全域管控、技术传导、分级分类、协同治理和规建运管一体化等方面的创新，以期为我国建设宜居宜业和美乡村提供借鉴。
乡村是在一定地域范围内，通过多种要素构成的具有一定结构和功能的复合系统。通过整合自然、生态、经济、社会、文化等要素，由地方政府、村集体等行为主体推进乡村经济、社会、空间等重组，实现各类功能的优化提升，促进乡村发展。浙江省自2003年推动“千万工程”以来，逐渐衍生出一套极具特色的乡村发展模式。回溯20余年，浙江省乡村建设实现了从聚焦基础性的物质空间环境改造向文化传承、公共服务设施提升等方面的综合提升。在此过程中，乡村功能逐渐完善和丰富，乡村发展经历了从简单粗放到复杂精细，从空间单维度到文化、产业和治理等多维度的全面发展，并逐渐实现了从单个乡村到区域整体、城乡融合的演化。其发展过程实质上是“要素—结构—功能”不断优化调整、循环累积与动态演化的结果(图1)。
1.1 “千村示范，万村整治”阶段(2003—2010年)：从聚焦生产功能到提升生活功能
2003年，浙江省委省政府启动了“千万工程”，重点关注乡村“脏、乱、差”的基础环境整治，采取单一试点创建方式，开展乡村垃圾处理、厕所改造、污水治理等工作，实施乡村生态修复工程，通过环境变革触发生态变革，从而提升乡村的生态价值和社会价值。2008年，“中国美丽乡村”的概念在浙江省安吉县诞生，标志着生态文明建设的初步实践开始在全国范围内产生影响。“千万工程”的实施打破了农业生产功能在乡村地域系统中长期占据的主导地位，转而通过提升物质空间、生态环境和自然环境等基础要素，优化乡村的生活和生态功能。在这一过程中，形成了由地方政府自上而下主导、村集体负责实施的工作机制，为后续的一系列创建工作打下了扎实基础。然而，受城镇化发展和乡村资源本底的束缚，乡村发展也面临着长效动力不足、资源环境压力增大和城乡资源要素配置失衡等诸多问题。
1.2 “千村精品，万村美丽”阶段(2011—2020年)：从提升生活功能到塑造多元功能
2011—2020年，浙江省的乡村建设不再止于基础性的物质空间改善，以美丽乡村建设为代表的各类乡村建设工作全面铺开，建设内容延伸至城乡公共服务均等化、风貌提升、文化传承等方面，并进一步挖掘乡村的文化价值和资源价值，提高经济价值和社会价值。在此过程中，建设对象逐渐从单一村庄扩展到由多个村庄组成的片区，实现了“以点带面”的转变，带来了产业、文化和城乡结构的深刻变革。首先，随着乡村生态环境和人居环境的持续改善，乡村的生态、生活功能得到强化，乡村风貌和历史文化底蕴日益彰显，乡村旅游和文化功能也愈发突出；其次，乡村治理水平得到提升，村集体意识逐渐觉醒，通过回收闲置厂房和农房、土地综合整治等充分挖掘乡村资源要素；最后，乡村发展环境有所改善，乡贤、家庭农场及经营大户等市场主体的参与度提高，将特色资源优势转化为经济发展优势，完善了农业生产组织体系，推动了乡村休闲旅游、健康养生等特色产业的发展，丰富了乡村的产业和就业结构。
这一阶段在城乡关系转型和一系列惠农政策的推进下，促进了城乡人、地、业、权、财等要素的双向流动和优化配置，深刻重塑了城乡关系。同时，乡村地域系统实现了由单一型农业系统向多元型乡村系统的转变，乡村的生态面貌、产业结构以及治理方式都得到了优化，但仍然存在建设覆盖面不广、发展水平有待提高、参与群体多元化程度不足等问题。
1.3 “千村未来，万村共富”阶段(2021—2050年)：从塑造多元功能到实现全面振兴
2020年后，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，城乡发展不平衡和乡村发展不充分成为经济社会发展最为突出的矛盾。在这一背景下，浙江省将美丽乡村建设目标升级为“新时代美丽乡村”，其中“未来乡村”与“和美乡村”的创建最具代表性。随着土地要素约束力度的加强和设施功能的逐步完善，乡村建设和发展经历了全面的转型，从聚焦单一要素到全要素整合，从以建设为主到强调运营和管理，从“大基建投入”到“小场景提升”，从关注硬件到硬件、软件兼顾，从重点推进到全面补齐短板，乡村发展的重点转变为通过多元举措推进乡村全面振兴。例如：通过未来场景建设，完善乡村生活圈，缩小城乡差距；随着三次产业的深度融合发展，研学、生态旅游、创意文化等乡村经济新业态逐渐成熟，提高了乡村的经济效率；随着更多乡贤、农业大户等主体的加入，乡村多元化的组织体系得以构建；通过专业团队的参与，部分乡村资产得以实现专业运营和管理。
总的来说，经过20多年的发展，浙江省逐渐将乡村从“脏、乱、差”转变为“强、富、美”，“千万工程”成为系统化迭代的农村经济社会发展改革的缩影(图2)。面对社会主要矛盾的转化，以及城乡关系深化融合、资源要素高效整合、供需关系完美契合、乡村充分且全面发展等更高的目标要求，如何实现全面振兴、全域共富成为浙江省未来的长期任务。
美丽乡村建设作为乡村振兴战略的关键载体和建设美丽中国的重要抓手，本质是通过干预乡村发展要素，实现乡村关键资源的优化配置和有效管理，从而影响城乡总体发展格局、推动乡村地域系统演化。基于当前美丽乡村建设的问题和乡村振兴的发展目标，本文从乡村发展理论视角出发，提出“全域化+特色化+人本化+共享化+可持续化”五大策略，旨在通过整合资源实现统筹发展，通过挖掘特色要素促进乡村特色品牌和产业培育，以此优化乡村结构、丰富乡村功能。同时，调动行为主体的主观能动性，在以人为本的理念下，坚持共商共建、协同治理，并构建规建运管一体化机制，以此促进乡村地域“自然—生态—经济—社会”系统的全面发展，以及“生产—生活—生态—文化”功能的综合提升(图3)。
乡村振兴不是孤立的“就乡村而论乡村”，美丽乡村也不是少量“明星村”受益的产物。乡村的发展与建设，既要统筹考虑乡村地域系统与城市及其他乡村地域系统的关系，也要从局部的点、线、面转向全域发展。首先，应加强区域联动，促进城乡地域系统间的结构协调与功能互补，通过“抱团取暖”形成适度规模化发展格局；其次，通过整合农、林、水、田、房等乡村全域要素，进一步融合乡村的生产、生态、生活空间，优化地域空间格局；最后，以部门协同推进和资源优化为导向，以此形成城乡整体视角下的乡村总体发展战略与顶层设计。
不同乡村在自然资源、区位条件、经济基础、人力资源、文化习俗等方面具有显著差异，其发展模式与发展水平也不尽相同，因此美丽乡村建设要避免“平均主义”和“一刀切”，强调“特色示范+普惠共享”的梯度化建设；系统全面地对资源要素进行禀赋分析和潜力判别，以此精准确定发展等级和发展模式，并按照不同村的等级和类型，制定差异化的建设导向、资金投入方案及发展策略。如此，一方面能从广义上实现共同富裕，打造一批示范项目；另一方面，也能通过科学引导实现乡村差异发展，以此打造乡村特色品牌，彰显文化自信。
乡村振兴的核心是以人为本，其发展是“以人为核心”，过程需要“依靠人”，目标是“吸引人、留住人”。乡村的建设随着人的需求变化进行阶段性调整，从最初满足基本生存与安全需求的环境卫生改善、基础设施建设，到当下满足“原乡人”“新乡人”“返乡人”“旅乡人”等多类群体的需求，乡村建设应积极缩小在城乡公共服务设施方面的差距，建构高品质、智慧化的5分钟和15分钟乡村生活圈，营造文化传承、创新产业发展的空间与载体，以提供更优质的生活环境、就业环境、旅游环境等，推动乡村实现高质量、全方位的振兴与发展。
为了充分调动村民、市场的积极性，激发乡村活力，需要进一步推进以自下而上为主和以自上而下为辅的乡村发展战略，逐渐完善“多元主体协同”的善治模式。例如，地方政府通过制定宏观政策、调配资源，引导乡村科学发展，在此过程中调动村集体、农业大户、创客等各行为主体的能动性，逐渐建立纵向扁平化、横向网络化的治理模式，将规划视作一种协商的过程和手段，平衡各方利益。
相较于城市级的公共管理，目前美丽乡村建设缺乏相应的管理体系和专业的操盘手，较难支撑建成后的运营和维护工作。为了实现乡村的可持续发展，促进美丽乡村持续转化为美丽经济，一方面需要在前期的谋划阶段植入运营思维，并在后期引入或成立专业运营团队，以提供适宜且充足的设施支持乡村发展；另一方面需要形成贯穿规划策划、工程设计、落地建设、运营管理的全生命周期的工作机制，由地方政府、村集体、市场、村民、专业团队全过程参与，实现规建运管一体化，共同绘制乡村建设的一张蓝图和一条行动路线。
嘉兴市坐落于浙北平原，地势平坦，水网密布，道路网络发达且通达性优良，江南水乡特征突出，乡村发展具备一定的基础。嘉兴市的农村居民可支配收入已连续19年位居全省第一，城乡收入比为全省最低，被列入国家城乡融合发展试验区。目前，嘉兴市已创建的美丽乡村特色精品村的覆盖率超20％，美丽乡村达标村的覆盖率超75％，基本形成“点上精致、面上秀美”的格局。良好的乡村基底使嘉兴市具备了推进全域美丽乡村建设的条件，也肩负着为乡村建设探索宝贵经验的重任。2020年底，嘉兴市首次启动美丽乡村建设规划编制工作，旨在围绕“全域化+特色化+人本化+共享化+可持续化”五大策略，探索科学有效的实施路径。
为了体现承上启下的规划传导，结合嘉兴市的实际需求，构建了“3+1+N”的嘉兴市美丽乡村技术体系(图4)，尤其强调宏观层面的市域统筹作用，以填补过去的技术空白。
在宏观层面，关注市域美丽乡村建设规划和县域美丽乡村建设规划。市域美丽乡村建设规划要加强统筹，从全域全要素视角出发，打破行政边界，明确总体发展目标、发展战略和年度建设任务，确定美丽乡村建设格局，并结合具体的空间要素，梳理点、线、面结构，形成乡村差异化发展路径，其工作重点是描绘美丽乡村蓝图愿景，谋划总体空间结构。县域美丽乡村建设规划要积极落实上位规划的目标，在分区指引下进一步细化美丽乡村内部点、线、面发展结构，并结合自然、人文、建设、土地利用等多方面因素，综合确定具体的发展空间载体，提出更加详细的发展路径和创建计划以指导下位建设，其工作重点是明确建设时序，确定重要发展板块。在中观层面，积极开展以镇(街道)为单位或跨越行政边界的片区化美丽乡村、美丽乡村风景线建设方案编制，落实上位任务，进一步开展围绕特色、问题和需求的摸底工作，确定区域主题，形成建设项目清单，并开展重点地块的项目设计，其工作重点是明确建设内容。在微观层面，开展组团式或单村的美丽乡村建设方案编制，明确实施范围内具体项目的落位、节点设计和场景呈现，其工作重点是细化建设措施，确保建设方案能够落地实施。
3.1.2 “1+N”：按需推进“评估报告+专项研究”
结合美丽乡村发展的实际需求，规划提出每两年开展一次评估工作，重点对规划执行情况、风貌维护效果、项目建设成效等进行系统评估，同时总结正面经验案例和负面清单，为后续工作提供学习样本，避免走弯路。为了指导乡村建设中的各类专项工作，规划有效开展标准制定与专项研究等，进一步深化总体层面的相关要求。例如，嘉兴市已积极制定并推出了美丽乡村精品线建设的地方标准、美丽乡村建设指导手册及未来乡村生活圈建设导则等，并围绕乡村产业、历史文化、运营模式和风貌特色等主题开展了一系列课题研究。
3.2 整合全域全要素，实现横向全覆盖
3.2.1 强调部门协同、资源整合
首先，建立全市村庄数据库。组织农业农村、住房和城乡建设、自然资源、文化和旅游等4个部门联合开展全市自然村落摸底调查工作；通过自下而上的调研座谈、多元数据的客观分析、多条线的政策解读和任务梳理，对全市村落进行分类，形成高价值保留村落、中价值村落和低价值撤并村落，最终由上述4个部门认可建库，并纳入国土空间规划中。其次，加强多规合一，整合城市和乡村两个领域，将农业农村、文化和旅游、发展和改革、住房和城乡建设、自然资源、交通运输、生态环境等7个部门的相关规划进行整合，实现规划“合一”，并对“理性+感性”的16项要素指标进行叠加分析(图5)，从而绘制乡村工作底图。
通过全域资源统筹，规划根据城乡关系、乡村特色价值，结合城乡格局及生态版图，推动构建“禾兴六韵”的空间布局蓝图，并以“分区、串线、落点”的空间结构为指引，将嘉兴市全域乡村划分为各具特色的六大板块(图6)：“朱红韵——田园研学传承片”“靛蓝韵——渔歌湿地枕水片”“天青韵——古镇风雅寻根片”“稻黄韵——多彩乐活康居片”“黛紫韵——蚕桑花海潮涌片”“墨绿韵——湖光山色风情片”。同时，根据各板块的个性韵味、特色资源和发展方向，明确控制引导要求。从市域层面出发，规划梳理了多层级的美丽乡村风景线，并打破行政壁垒，推动空间串联优化，最终聚焦于乡村本身，为下一层级的规划设计提供指引。
3.3 精准分级分类，实现差异发展
3.3.1 分级指导进行资源梯度建设
为了避免建设“一刀切”，规划从资源禀赋、基层政府重视程度、村班子领导力水平及村民参与度等多个维度对六大板块进行综合评估，将条件较为优越的村庄分级定位为全国引领样板、省级展示样板和市级推广样板，建设集田园综合体、特色经济体、创业联合体于一体的综合性地理空间。对于综合条件一般的村庄，规划的重点在于补齐短板，完善农业生产和生活功能。针对空心化现象严重的村庄，则采取制度设计引导乡村收缩的策略。在此基础上，系统梳理全市美丽乡村建设技术路线(图7)，构建嘉兴市“十图、百景、千村”的乡村布局结构，并明确不同等级乡村的发展思路、建设时序和财政投入力度，同时有梯度地制定资金、土地等资源要素的配置方案，确保资源投入精准有效，提高投入产出效应。在这个过程中，规划进一步挖掘了各村在历史、民俗、人文、风貌、产业等方面的本土特色，通过积极保留历史记忆场景、传承非遗文化及发展“文旅+”特色产业等措施，重塑了乡村的文化价值认同，有效保留了乡愁记忆。
规划明确了农业生产是乡村的基本职能，确保粮食生产底线，并根据区域内农业资源基础和农产品的市场需求特点，积极推动主导农业产业和特色产品的发展，着力培养特色品牌，以此促进一、二、三产融合。规划针对全市域乡村的总体情况，将乡村分为文化传承型、农业主导型、自然禀赋型、农旅融合型和民生保障型五大发展类型(表1)。各类型乡村分别开展传统文化的挖掘与利用、现代农业的特色发展、自然资源和生态的保护、旅游资源的开发组织、公共服务的配套与完善等工作，并针对性地提出建设要求与配置标注。在“禾兴六韵”的基础上，规划进一步分解可联动发展的村落组团，强调同类型毗邻村落的连片推进和抱团发展。
3.4 聚焦品质，提升空间风貌设计
3.4.1 构建“5+25”风貌指标
在综合考虑纵向、横向两个维度的基础上，针对村庄整体风貌的提升，衍生出了《美丽乡村建设指导手册》。该手册紧密结合嘉兴市乡村建设的实际情况，选取了农房建筑、公服节点、绿化景观、标识体系、基础设施5个方面共25项关键性设计指标，侧重于中观与微观尺度，旨在通过定量+定性、强制+弹性、正面+负面等引导方式，以图文并茂的形式实现对设计阶段的乡村指引，从而增强管控指引力度，并提升手册的可读性、通俗性与实用性。
除了乡村风貌引导，针对未来乡村、和美乡村、历史文化传统村落等其他专项乡村的建设工作，需进一步明确建设内容、标准和要求；按照国家、省级标准，结合嘉兴市实际情况，构建内容全面、地方特色突出的量化标准体系。在这个过程中，专项标准的制定始终与美丽乡村建设的宏观思路、目标任务保持高度一致，为美丽乡村建设规划体系奠定了统一的语境基础。这种包容并蓄、宏观统领的技术标准与实施路径，既确保了各项标准要求的一致性和相互对应，又实现了在专项建设领域的延展和深化，使嘉兴市的美丽乡村建设有方向、有依据、有方法、接地气。
3.5 多元聚力，建立善治协同模式
3.5.1 主体重塑，激发村民主动性
村民是乡村的“主人”，为了提高村民在美丽乡村建设中的积极性，从工作启动伊始，规划团队就开展了丰富多样的摸底工作。通过实践发现，针对不同的村民，应采取差异化的摸底方式：对于具备一定文化水平的村民，可通过线上问卷、会议讨论等方式收集诉求和信息；对于老年群体及弱势群体，由于他们受限于自身的能力水平，不擅长明确表达自己的需求，其诉求容易被忽略，需要采用“话家常”的方式与他们交流，通过引导性的问话，逐步揭示他们内心的真实想法与需求。除了拓宽村民的发声渠道，还要进一步提升村民对乡村发展与个人关联性的认识。基于此，规划团队在多个场合开展了与美丽乡村建设相关的科普活动，让乡村建设与村民紧密关联。
为了吸引“归乡人”“旅乡人”“创乡人”，地方政府在深化美丽乡村建设过程中逐渐转变角色，由“划桨者”转变为“掌舵人”，将工作重点调整为宏观调控和资源引进，包括制度设计、民生保障、规划编制、招商引资等。同时，村集体积极发挥主观能动性，主动谋划乡村发展，动员村民深度参与乡村的规划、建设与运营全过程。市场和社会积极投入乡村发展，助力产业振兴。驻村规划师作为各参与主体间的沟通桥梁，对重要建设项目和建设工作进行技术把关，以打造利益共同体，构建现代化的乡村治理模式。
3.6 全过程一体化推动制度创新
3.6.1 健全一体化管理
嘉兴市在推动美丽乡村建设过程中采取了多方面的策略：一方面，借鉴BOT、EPC等运营模式强化运营效能，探索了“第三方运营”“村集体自营”“国资统一运营”等运营模式，尤其注重在文化传承型和农旅融合型村落中强调运营前置，确保在规划谋划阶段就判别项目发展的可行性和可能性，并从运营视角出发，合理规划功能布局与设施配套；另一方面，针对基础条件较为优越的乡村，以试点形式探索规建运管一体化模式，并积极培育能够全面承担乡村规划(设计)、建设、运营及管理工作的专业团队，从而实现“一张蓝图干到底”。
针对美丽乡村后续经营不善及持续发展动力不足的问题，规划团队提出加强事后相关监督考核，以此保障建成后的可持续发展，具体包括建立科学有效的动态评价考核机制，及时总结并推广乡村运营的成功案例与典范；培育、引进专业机构和运营团队，搭建乡村运营经验的交流平台，以此推动乡村逐步走向自给自足，实现从被动振兴向主动振兴的转变，从而从真正意义上完成乡村振兴的“最后一公里”。
美丽乡村建设是改善乡村环境、传承乡村历史文化、促进产业发展、提升乡村价值的关键手段。在乡村振兴战略下，遵循乡村地域系统化迭代提升逻辑，本文重点探索了“全域化+特色化+人本化+共享化+可持续化”的美丽乡村规划建设总体策略，为高质量推进乡村规划建设提供了6条创新路径：①构建宏观、中观、微观三级联动的美丽乡村规划技术体系。在宏观层面，在市、县域版图上进行整体谋划，衔接相关规划，确定美丽乡村总体目标，分级分类指导乡村发展；在中观层面，在镇域、片区化版图上落实总体目标任务，进一步梳理建设计划；在微观层面，则具体落实到空间载体，开展项目设计。②统筹全域资源要素，强调部门协同与多规合一，构建区域协同的城乡融合发展格局，规划点、线、面的空间结构。③建立分级分类的精准引导方式，针对乡村风貌禀赋特征的差异，采用分级管控的手段，因地制宜地提出多层级、多类型的精准分类与建设指引。④建立量化指标体系，围绕乡村风貌、农房建筑、乡村生活圈配置制定地域标准，绘就地域特色凸显的“富春山居图”。⑤探索多元聚力的治理模式，重塑乡村主体，厘清不同人群在乡村建设中的作用和价值，满足人民群众的美好生活愿望。⑥构建“规划(设计)—建设—运营—管理”全周期的管控模式，确保乡村建设从蓝图规划到实际落地。
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