随着国土空间规划的工作重点逐步转向国土空间规划实施监测，面向国土空间数字化治理的新要求，急需构建衔接规划编制与实施监测体系的弹性监测单元体系，为进一步建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监督机制提供技术支持。基于此，从基本理念、研究对象和功能定位等方面解析弹性监测单元的3大内涵特征，进一步提出弹性监测单元划定和传导体系的总体构建思路，并在此基础上开展宁波市弹性监测单元体系构建实践探析，为市级国土空间规划弹性监测单元体系的构建提供宁波经验。

[关键词]弹性监测单元；市级国土空间规划；详细规划单元；规划实施监测；宁波市

[文章编号]1006-0022(2025)02-0079-08

[中图分类号]TU984、P208

[文献标识码]B

[引文格式]张姗琪，胡卓慜，廖佳，等．市级国土空间规划弹性监测单元体系构建思路：以宁波市为例[J]．规划师，2025(2)：79-86．

0　引　言

随着《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案(2023—2027年)》《自然资源部办公厅关于开展2024年城市国土空间监测工作的通知》等相关政策文件的陆续出台，明确提出加强规划实施监测评估预警、实行规划全周期全流程闭环管理的工作要求，强调以“数字化”“网络化”支撑实现国土空间规划全生命周期管理的“智能化”。可见，开展国土空间规划实施监测工作并依托数字技术推进国土空间治理的数字化转型已成为必然趋势。

目前，我国关于国土空间规划实施监测的相关研究与实践仍处于探索阶段。在理论层面，研究内容主要聚焦于内涵解析、逻辑梳理、工作机制建立健全等，关于国土空间规划实施监测体系的支撑性技术仍需进一步探索研究。在实践层面，新时期对国土空间实施监测工作提出了新要求，强调构建统一的自然资源调查监测体系，统筹“编制—审批—实施—监督—反馈—调整”全流程。然而，现有实践主要围绕监测指标体系构建、国土空间规划实施监测网络建设等内容展开，对于自然资源统一调查监测、规划编制、规划实施监测等各环节业务的衔接，以及形成全流程闭环管理的关键技术缺乏探讨。此外，从数据治理的视角来看，现状主要存在对完整数据闭环系统的需求与数据管理利用碎片化、割裂化的矛盾，数据难以在不同业务环节间传导和共享。

弹性监测单元作为国土空间规划实施监测的基本空间载体，其体系的构建可被视为一项关键技术支撑以及一种数据治理的创新模式。弹性监测单元体系具有多层级、多尺度、多类型的特征，承担着数据采集、传导和监测分析等功能，通过完整的数据闭环系统串联起自然资源统一调查监测、规划编制和规划实施监测等各环节业务。然而，弹性监测单元的现有研究基础相对薄弱，相关研究侧重于规划单元。国际上，规划单元的相关研究以欧盟的标准地域统计单元(NUTS)和美国区划(Zoning)为典型，前者的研究聚焦在单元划分的原则、方法和具体方案方面，后者的研究则围绕单元(地块)的指标划定、功能管控等内容展开。国内的相关研究主要集中于详细规划单元的编制和实施评估方面。详细规划单元的功能和空间范围随着空间规划体系改革经历了变革，从城乡规划阶段的控制性详细规划单元发展为国土空间规划中的详细规划单元，前者主要关注规划编制功能，多聚焦于规划区内的城镇建设空间；后者则强调全域覆盖和单元编管的协同。此外，市级国土空间规划在“五级三类”的国土空间规划体系中发挥着承上启下的作用，兼具战略性、协调性与实施性。现阶段，全国多地已启动城市的国土空间规划实施监测工作，但尚未形成系统的可实施的自然资源统一调查监测与规划实施监测衔接机制，存在监测数据与监测成果传导不畅等问题。因此，急需立足现实需求与实际问题，开展国土空间规划弹性监测单元体系构建研究。面向市级国土空间规划实施监测，提出弹性监测单元体系架构与单元划定方案，进一步明确单元传导机制，构建划定与传导一体化的弹性监测单元体系，为各城市建立划定清晰、传导通畅的弹性监测单元体系提供普适性框架，提升城市空间治理能力。

基于上述背景，本文首先从基本理念、研究对象与功能定位3个方面厘清弹性监测单元的内涵特点；其次，参考欧盟监测网络(ESPON)中标准地域统计单元的设置，探索国土空间规划实施监测视角下的市级弹性监测单元体系构建思路，通过弹性监测单元衔接规划编制体系与规划实施监测体系；再次，结合宁波市案例探索弹性监测单元体系构建的实践，系统阐述弹性监测单元的划定与传导路径；最后，总结与讨论构建弹性监测单元体系的挑战和优化建议，从技术保障和业务保障两个方面推进弹性监测单元体系建设。

1　弹性监测单元的内涵

当前，弹性监测单元研究仍处于起步阶段，基础薄弱，尚无明确的概念界定与功能定位。在概念界定上，弹性监测单元易与国土空间规划体系下的规划单元、管控单元、实施单元和更新单元等概念混淆，在规划实施中可能会产生理解上的偏差。在功能定位上，欧盟将标准地域统计单元作为统计单元、社会经济分析单元和区域政策落实单元的统一体，支撑欧盟国土空间规划体系的运行；国内则尚未出台相关的指南或技术导则，弹性监测单元定位不明晰，在实际工作中缺乏顶层设计。因此，有必要从基本理念、研究对象和功能定位等方面理清其内涵特点(图1)，为国土空间规划弹性监测单元体系构建提供理论支持。

在基本理念方面，弹性监测单元采用灵活、弹性的思维方式，将弹性理念体现在空间、时间和传导3个维度：在空间维度，弹性监测单元可由不同类型的单元灵活组合而成，空间范围具有动态性和弹性；在时间维度，弹性监测单元可根据需求进行实时监测或周期性监测，以反映国土空间规划实施的动态变化和发展趋势；在传导维度，在内容传导上“刚柔并济”，兼顾刚性管控目标与柔性发展规则，在数据传导上亦可根据不同监测单元所需数据进行自下而上的层层传导。在研究对象方面，弹性监测单元以全域全要素为监测对象，单元划分覆盖全域，并结合各地差异化的自然资源特征和发展需求进行单元类型划分。在功能定位方面，弹性监测单元是各级各类国土空间规划实施监测的重要空间载体，其体系构建作为国土空间规划实施监测体系的关键技术保障和数据治理新模式，通过支撑国土空间规划实施监测体系融入规划编制、审批、实施、监督全流程。

2　弹性监测单元体系构建的总体思路

围绕上述内涵特点，立足于自然资源统一调查监测、规划编制、规划实施监测等各环节业务有效传导衔接的工作需求，参考欧盟监测网络中标准地域统计单元的设置，同时结合国内详细规划单元的设置经验，本文从划定体系和传导体系两个方面，构建衔接规划编制与实施监测体系、面向市级国土空间规划实施监测体系的弹性监测单元体系(图2)。

2.1　国土空间规划弹性监测单元划定体系

2.1.1　构建“4+5”的单元体系架构

市级国土空间规划实施监测体系与“三级三类”规划体系相对应，通过监测其规划要求落实情况、规划实施效果和规划调整过程，可实现规划全生命周期管理。因此，围绕市级国土空间规划实施监测体系，划定多层级、多类型和多尺度的弹性监测单元，构建“4+5”的单元体系架构。其中，“4”代表单元类型，包括社会经济分析单元(A)、规划实施监测基本单元(B)、特殊政策落实单元(C)和数据采集单元(D)；“5”代表单元层级，包括3级总体规划实施监测单元+1级详细规划实施监测单元+1级数据采集单元，其中3级总体规划实施监测单元包括市级(A1)、区级(A2)、乡镇级(A3)。在空间上，每个A1级单元由若干个A2级单元组成，每个A2级单元由若干个A3级单元组成，每个A3级单元又由若干个B级单元组成，每个B级单元由若干个D级单元组成，而C级单元由若干个B级单元或若干个D级单元自由组合而成。

2.1.2　单元划定具体方案

A类单元面向国土空间总体规划，是国土空间总体规划实施监测单元，也是城镇社会经济分析单元。此类单元以行政区划为主要划分依据，在空间上对应市级、县级、乡镇级国土空间总体规划的规划范围——市域、县域、乡镇区域。其中：A1级单元重点关注市级国土空间总体规划的指标实施情况、战略目标落实情况；A2级单元侧重于监测县级国土空间总体规划的实施情况，同时A2级单元作为A1级单元的组成部分，承担分解、落实A1级规划目标以及汇总监测数据的功能；A3级单元面向乡镇级国土空间总体规划，侧重于监测乡镇级国土空间总体规划的发展目标落实情况等。

B类单元面向详细规划，是详细规划实施监测单元，在空间上对应详细规划的规划范围。此类单元结合城镇开发边界进行划分，且各地可结合实际、因地制宜提出细分单元类型，采取差异化、特色化的监测标准。此类单元通过监测规划核心指标与规划管控要求实施情况分析详细规划实施效果。

C类单元面向专项规划，是专项规划实施监测单元，也是特殊政策落实的单元，对应专项规划范围或特殊政策实施的空间范围，其空间范围较为灵活、具有弹性。该类单元侧重于监测特定区域或领域的专项规划落实情况以及特殊政策实施效果。

D类单元是数据采集单元，也是规划实施监测的最小空间单元，在空间上对应于地块，该类单元重点采集基础监测数据。D类单元数据自下而上层层汇总，为各级各类单元提供了数据支撑。

2.2　 国土空间规划弹性监测单元传导体系

国土空间规划弹性监测单元传导体系包含监测目标与任务传导、规划指标传导和监测数据传导三方面内容。其中，监测目标与任务传导是规划和实施监测的纽带，规划指标传导是弹性监测单元传导体系的基础内容，监测数据传导是弹性监测单元传导体系的根本支撑。通过弹性监测单元传导体系实现不同类型、不同层级与不同维度间规划的传导和统筹协同(图3)。

2.2.1　 监测目标与任务传导

监测目标与任务传导是规划编制和实施监测的连接桥梁，是衔接规划编制和实施管理的根本保障。不同类型和不同层级的规划依据其规划内容与空间对象，对弹性监测单元提出不同的监测目标，并通过规划实施监测反馈相关分析结果及建议，支撑规划修编。对于A类单元，应围绕“三区三线”等约束性指标落实情况、战略目标实现情况等进行监测；对于B类单元，可结合城镇开发边界内外不同类型的弹性监测单元，对规划核心指标和规划管控要求落实情况进行监测；对于C类单元，可结合社区生活圈、综合交通、公共服务、全域土地综合整治等任务，对人流活动、公共服务设施供需、交通网络建设进度、更新潜力等内容开展相关监测。

2.2.2 　规划指标传导

从国土空间规划体系来看，规划指标传导包含纵向层级传导和横向规划统筹两个维度。在纵向层级传导维度，规划指标随规划层级通过弹性监测单元分解实现自上而下的传导，市级国土空间总体规划的“三区三线”、城市“五线”等空间管控指标向下一行政等级的国土空间总体规划传导，总体规划的战略目标和管控需求再进一步分解成具体指标向详细规划传导，最终通过指标拆解在若干地块上实施。在横向规划统筹维度，总体规划对战略目标和管控需求进行细化分解，将其转化为重点区域、重点类型、重点项目和重大应急事件等目标，对专项规划提出目标及指标要求，专项规划则依据相关目标及需求进行编制，以支撑总体规划的落实。同时，将专项规划的目标及指标传导至详细规划，在单元层面提出落实方案。

2.2.3 　监测数据传导

监测数据传导与规划指标传导相对应，同样包含纵向层级传导和横向规划统筹两个维度。在纵向层级传导维度，通过数据采集单元将数据进行自下而上的聚合，传导监测成果。在横向规划统筹维度，不同类型和不同层级监测单元之间传导的数据因规划类型和规划层级差异而有所不同。例如，A类单元所需的主要分析数据为“三区三线”等底线管控数据和城市社会经济发展数据，数据来源于下级各监测基本单元；B类单元的监测内容侧重于规划与实施指标的一致性，地块是其实施的空间单元，因此B类单元的监测数据主要包括地块的建筑高度、建筑密度、容积率、绿化率等数据；C类单元所需的主要分析数据为规划范围内的相关专项数据，监测数据根据其监测范围的不同而有所差异，其数据来源于与之空间范围相同的B类单元或D类单元，或者来源于若干个单元和地块的组合形成的一个基本单元，通过组合的灵活性实现监测的弹性与多样性。

3　宁波市国土空间规划弹性监测单元体系构建实践

宁波市地处我国东南沿海，位于长江三角洲南翼，是我国重要的区域中心城市、副省级城市、全国5大计划单列市之一，同时也是上海大都市圈重要城市和国务院批复确定的东南沿海重要港口城市。2022年12月，宁波市从监测对象、监测内容、成果形式与成果管理、保障体系建设等方面构建了适应“三级三类”的宁波市国土空间规划监测技术体系总体框架，并于2023年完成了总体规划、详细规划和专项规划3类规划的实施监测工作，为后续关键技术研究提供了良好的工作基础。鉴于此，探索宁波市国土空间规划弹性监测单元体系构建实践，可为其他地区开展弹性监测单元的划定、传导等工作提供一定的经验参考。

3.1　宁波市国土空间规划弹性监测单元划定体系构建

基于弹性监测单元体系构建的总体思路，立足宁波市国土空间规划体系，在“4+5”单元体系架构不变的基础上，结合宁波市规划实施管控情况和国土空间特征，对B类单元进行细化分类，完善弹性监测单元体系的整体架构。下文将阐述B类单元的划定步骤与分类。

3.1.1 　划定步骤

(1)统一工作底图

以自然资源调查监测数据为基础，纳入第三次全国国土调查、年度国土变更调查、自然资源专项调查、土地审批、土地供应等基础现状数据，以及已批(已编)控制性详细规划、村庄规划、相关专项规划、国土空间总体规划等规划数据，统一采用“2000国家大地坐标系”和“1985国家高程基准”作为空间定位基础，整合各类空间关联数据，建设国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”。

(2)划定单元边界

在统一工作底图的基础上，综合考虑“三区三线”、自然地理边界(如河流、海岸线、山体等)、行政管理边界、已编单元的规划边界和用地权属边界等信息，进行弹性监测单元边界划定。针对已编单元的规划边界，对其划分的合理性与适宜性进行评估。结合第三次全国国土调查数据和国土空间总体规划“三区三线”划定成果，比对详细规划单元与现状城镇建设用地、城镇开发边界的空间关系，判断已有详细规划单元划分的覆盖情况。根据评估结果提出单元边界划分建议，继续沿用合理的单元边界，同时适当调整存在问题的单元边界，保证单元边界的科学性和完整性。

(3)确定单元类型

依据全域全覆盖的原则，结合城镇、乡村、生态区域的空间要素特征和规划管控需求，对城镇开发边界内、外的单元进行差异化分类，面向“规划核心指标+规划管控要求”的监测目标，不同类型单元应关注不同的监测内容。“规划核心指标”即详细规划中的主要规划控制指标；“规划管控要求”则是基于国土空间规划具体内容，在严格落实生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等管理范围线，以及分区分类实施用途管制的要求下，形成的“刚性+弹性”的规划实施监督管控规则。

3.1.2　类型划分

结合城镇开发边界划分城镇区域、村庄区域和特定功能区域3大类区域，在此基础上进一步细分为15小类单元，最终形成分级分类型、全域全要素的详细规划实施监测单元体系(图4)。

(1)城镇开发边界内的弹性监测单元

在城镇开发边界内，划定一般城镇单元、城镇更新单元、历史文化保护单元、城镇产业单元和特别功能单元。其中：一般城镇单元通常不包含特殊功能和特殊管控需求，是对具体地块用途、开发建设强度和管控要求等进行监测的一般单元；城镇更新单元指以城镇低效用地再开发为主的单元，主要监测城镇低效用地、存量盘活用地、批而未供用地、供而未用用地、老旧小区等区域的更新改造实施情况；历史文化保护单元指涉及历史文化保护范围的单元，主要监测历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、传统村落和历史建筑等的保护情况，如侵占紫线核心保护范围、侵占历史资源点、擅自拆除紫线核心区保护范围内历史资源点的建(构)筑物等情况；城镇产业单元主要监测工业用地的产业效益、生态防护等情况；特别功能单元是指以城镇开发边界内与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地等为主的地域空间单元，以建筑高度控制、景观控制和生态保护等情况为重点监测内容。见表1。

(2)城镇开发边界外的弹性监测单元

在城镇开发边界外，划定村庄规划单元和特定功能单元。村庄规划单元指位于城镇开发边界外的乡村地区、以一个或者相邻几个行政村为单位组成的单元，可进一步划分为郊野单元(主要监测产业发展和设施建设、村庄综合整治情况)、农业单元(主要监测耕地保护、农用地整治情况)、生态单元(主要监测生态保护修复情况)、矿区单元(主要监测工矿用地综合开发利用、生态修复情况)。特定功能单元指城镇开发边界外的生态保护区、海域、无居民海岛、林场、风景名胜区等区域，可进一步划分为历史文化遗址遗产单元、风景名胜单元、自然保护单元、旅游度假单元、海域单元和无居民海岛单元。这些区域通常具有丰富的自然资源，承担着生态保护与修复等特定功能，监测内容以自然资源的保护修复和管控要求为主。见表2。

3.2　宁波市国土空间规划弹性监测单元传导体系构建

围绕总体规划、详细规划和专项规划3种规划类型，聚焦监测目标与任务传导、规划指标传导和监测数据传导3类传导内容，结合宁波市国土空间规划实施监测工作，理顺宁波市国土空间规划弹性监测单元的传导机制(图5)。

3.2.1　落实总体规划

以宁波市国土空间总体规划为例，在监测目标与任务传导方面，宁波市国土空间总体规划提出“空间底线、结构效率、空间品质、城市发展”4个维度的核心指标和“循环畅通的国际开放枢纽、全球一流的智造创新中心、宜居共富的滨海时尚都市、古今辉映的历史文化名城”4大战略发展目标，通过弹性监测单元将规划目标转化为监测目标，开展规划核心指标实施情况监测、图斑变化情况监测和战略目标落实情况监测(图6)。在规划指标传导方面，以永久基本农田保护面积、耕地保有量、生态保护红线面积等约束型指标为例，市级国土空间总体规划形成指标分解表，将指标分解至海曙区、鄞州区、象山县等A2级单元，A2级单元在此基础上继续将指标分解至所辖各乡镇、街道等A3级单元。在监测数据传导方面，以永久基本农田监测为例，基于2023年全域变化监测第三季度图斑，将监测数据汇集至各A2级单元，再进一步汇总至A1级单元，以此在市级层面统筹分析永久基本农田内的地类变化情况，将耕地保护情况传导反馈至规划编制。

3.2.2　衔接详细规划

以宁波市江北湾头地区控制性详细规划实施监测为例，该地区共划分为4个单元和16个地块。在监测目标与任务传导方面，针对江北湾头地区控制性详细规划的编制内容，将规划目标与任务传导至B类单元(详细规划监测单元—实施监测基本单元)，并将规划目标与任务转化为监测任务，开展规划实施性与规划符合性监测。通过监测用地实施性(如规划实施用地面积、用地实施率等)和设施实施性(如设施数量、设施实施率等)评估规划实施效果，并通过监测容积率、绿地率、建筑密度和建筑高度等强制性指标，以及规划指标的符合性情况，评估规划管控情况。在规划指标传导方面，江北湾头地区的弹性监测单元发挥了承上启下的传导作用，一方面落实了《宁波市江北区国土空间总体规划(2021—2035年)》的规划要求，另一方面将“两度两率”等开发强度的监测指标分解传导至内部16个地块。在监测数据传导方面，由于地块是规划实施的空间单元，监测数据通过D类单元(数据采集单元)自下而上聚合。对比分析监测数据与规划指标，对监测评估结果进行分类并传导反馈至规划编制，将江北湾头地区详细规划单元中的地块分为重点修编地块、适时优化地块和继续适用地块，并分别提出优化指引(图7)。其中：重点修编地块为位于近期重点开发区域但近期规划与原有规划存在较大冲突的地块，如JB05-03单元北部地块现状为未开发用地，原规划建设水上游乐中心、游船码头等设施，但在近期被规划为住宅、商业建设用地，两者可能存在冲突；适时优化地块为经监测矛盾较为突出、需要修正的地块，这些地块存在建筑高度或容积率超限问题，且缺乏设施配套，应严格控制开发强度，适时推进设施建设；继续适用地块为经监测存在轻微冲突或不存在冲突的地块，这些地块的建设可继续按规划推进。

3.2.3　协同专项规划

以宁波市全域国土空间综合整治专项规划实施监测为例，该专项规划以全市域为监测范围。在监测目标与任务传导方面，依据《宁波市全域国土空间综合整治规划纲要》，将规划任务传导落实至B类单元中的相关单元，如城镇更新单元、城镇产业单元、郊野单元和矿区单元等，对农用地整治、生态保护修复、村庄综合整治、工业用地整治、城镇低效用地再开发和其他特色整治6大整治任务进行监测，对各大整治任务中的重大项目建设是否达到预期进度、能否完成规划目标进行监测评估。在监测指标传导方面，规划围绕“粮食安全稳定、乡村精致美丽、生态格局优化、都市功能提升、产业集聚增效”5个方面建立5类39项全域国土空间综合整治目标指标，并将指标分解传导至相关单元。在监测数据传导方面，所需的主要监测数据来源于市域范围内若干个相关单元。以生态保护修复整治任务中的废弃矿山修复变化监测为例，通过矿区单元中废弃矿山修复项目2020年第二季度与2023年第二季度的遥感影像对比，得出“复绿”“未复绿”“工程实施中”等变化情况，并将结果传导反馈至全域国土空间综合整治专项规划编制。

4　结束语

面向国土空间规划实施监测体系构建的国土空间规划弹性监测单元体系，是服务于国土空间规划实施监测的基本空间载体，也是一种数据治理的创新模式，为保障自然资源统一调查监测、规划编制、规划实施监测等各环节业务的有效衔接提供关键技术支撑。本文探讨了如何构建弹性监测单元体系。首先，从基本理念、研究对象与功能定位等方面理清弹性监测单元的内涵特点；其次，围绕弹性监测单元的划定与传导，提出新时期弹性监测单元体系构建的总体思路；最后，结合宁波市案例，探索市级国土空间规划弹性监测单元体系构建的实践路径，为弹性监测单元的划定和传导等工作提供宁波经验。

构建国土空间规划弹性监测单元体系还需关注技术保障与业务保障。在技术保障方面，现阶段不同城市的单元划定工作思路多元，单元划定流程、单元划分类型均存在差异，尚未形成统一的技术框架，需结合地方经验以技术规程或导则指南等形式，围绕弹性监测单元的划定与传导等完善技术标准体系。在业务保障方面，需要建立国土空间规划弹性监测单元划定的综合管理机制，由自然资源部门综合统筹，协同测绘部门、海洋部门、林草部门进行自然资源调查数据收集及后续单元划定工作，形成数据交互、业务协同的协作体系。