从城市层面编制面向治理的完整社区建设专项规划，对接落实相关政策与上位规划的战略要求，联动协调多元参与主体形成工作合力，统筹指导完整社区高质量建设，既是优化国土空间相关专项规划编管体系的重要举措，也是完善社区规划体系亟待探究的议题。通过梳理相关概念及空间关系并进行规划转型解析，明确城市完整社区建设专项规划的对象、定位及作用；提出面向治理的城市完整社区建设专项规划的价值理念以及模式构建思路、重点和关键；结合大冶市的规划实践，从“共同缔造”的编制组织、“普适可行”的技术成果、“赋能治理”的实施应用等方面对规划模式内涵进行阐释，以为健全“多规合一”的国土空间规划体系、社区规划理论方法以及开展相关规划实践工作等提供参考。

[关键词]完整社区建设专项规划；规划模式；治理型规划；城市更新；建设管理图则

[文章编号]1006-0022(2025)02-0054-08

[中图分类号]TU984、C916、D632

[文献标识码]B

[引文格式]谢来荣，陆珍，陈瞻，等．城市完整社区建设专项规划及模式构建：以大冶市为例[J]．规划师，2025(2)：54-61．

党的十八大以来，中共中央、国务院高度重视城市及社区工作，社区规划建设与治理也从微观层面的城市治理“最后一公里”逐步上升至国家战略层面高度，成为中国式现代化建设的重要基石。随着中央城市工作会议的召开及加强社区治理体系建设相关政策文件的发布，各地掀起了以社区为基本单元的城市更新和治理热潮，同时国家“十四五”规划与党的二十大报告均将完整社区建设作为新时期城市工作和城市更新行动的重要任务之一。为此，在城镇老旧小区改造工作、城市居住社区建设补短板行动、城市15分钟社区生活圈建设等实践的基础上，国家启动了完整社区建设试点工作，并在30个省(区、市)遴选了106个社区作为试点，探索可复制、可推广的城市完整社区建设的经验与模式。

当前，城市发展模式已由“外延扩张式”向“内涵提升式”转型，对城市的规划建设治理水平提出了更高要求，这必然也影响着作为城市基本细胞单元的社区的规划建设及治理。以社会工程系统思维来审视完整社区并进行科学规划是相关建设开展的前提，因此将完整社区建设的要求融入国土空间规划体系也是推动城市更新相关规划工作规范开展的应有之义。通过分析当前的完整社区研究及实践案例发现，社区微观层面的详细规划设计是当前关注的重点，而城区整体视角下社区发展资源要素的统筹整合与配置的系统规划则相对欠缺。因此，如何编制城市层面的完整社区建设专项规划，对接传导上位规划与部门政策有关要求，衔接指导下位规划与实施方案的编制管理，是规划界急需探究的课题。本文基于大冶市的探索实践，对城市完整社区建设专项规划的基本认知、价值理念、模式构建等进行阐释，以期为社区规划理论体系的完善及相关规划的编制实施提供借鉴。

1　对城市完整社区建设专项规划的基本认知

1.1　对象认知：相关概念及空间关系辨析

1.1.1　建制社区：设立居委会且明确管辖区域的城市社区

建制社区是以社区居委会的设置为基本属性，由行政部门设立的具有一定组织架构、管理体系、服务机制及明确管辖地域范围的城市社区，又称“法定社区”，这也是其区别于小区、居住区等城市居民生活交往地域空间单元的最根本特征。也就是说，建制社区一般具有基层治理核心组织—“社区两委”^①，至少具有依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》设立的居委会且明确了管理和服务范围。建制社区在城市治理中扮演着重要的角色，既是政府与居民之间的沟通桥梁和纽带，也是推动城市发展和增强社会凝聚力的重要力量，其与建制村(即行政村)共同组成了我国城乡基层治理的基本单元。

1.1.2　完整社区：满足居民日常美好生活需要的完整单元

《完整居住社区建设指南》初步界定了“完整社区”的概念，认为完整居住社区是居民生活、社会治理、城市结构的基本单元，并通过6个目标、20项内容明确了其建设要求及标准(图1)。从2010年吴良镛先生首次提出以居民切身利益为宗旨的“完整社区”规划建设理念，到近期全国各地以美好环境与幸福生活为落脚点开展的完整社区建设试点工作，将社区建设成为满足居民日常美好生活需要的完整单元逐渐成为共识。因此，本文将完整社区界定为在步行5～10分钟范围内，基于居民生活需求和社会治理目标，通过规划、建设、治理形成的安全健康、设施完善、管理有序且居民归属感与认同感强的城市社区。

1.1.3　空间关系：需基于建制社区划定完整社区空间单元

从概念内涵上可以看出，建制社区是行政语境下的管理术语，而完整社区则是学术话语中的治理术语，两者在空间上有所联系和区别。建制社区的设置是为了实现有效的基层管理和服务，一般由若干小区或住区构成，且其空间范围可能随行政区划或管理需要而调整。完整社区则是根据空间与社会功能的完整性划定的治理单元，其空间范围可能与建制社区重合，也可能包含多个建制社区。从空间关系来看，建制社区以小区为基本单元，而完整社区以建制社区为基础划定，二者分别与街区5～10分钟、15分钟两个层级的社区生活圈匹配，同时街区是城区的有机组成部分。

1.2　作用认知：发展导向下的规划转型解析

1.2.1　城市更新要求应有适配的城区层面整体性的完整社区建设专项规划

随着我国的城市更新行动实施向纵深推进，通过多元包容的治理实现社区整体综合发展的完整社区建设，成为推动以人为本高质量发展及打造宜居韧性智慧城市的重要手段。为推动各地在城市更新工作中创新相关规划编制和实施管理机制，探索适应城市更新的路径和方法，自然资源部专门出台了《支持城市更新的规划与土地政策指引(2023版)》，要求在城区层面确定城市更新的重点地区和工作任务，因地制宜划定城市更新规划单元，并将“提升社区宜居水平”作为更新重点与更新对策之一。显然，城市更新行动需发挥其作为政策工具的统筹协调作用，在此过程中，城区层面整体性的完整社区建设专项规划与社区层面建设落地的详细规划或设计实施方案同等重要。

1.2.2　按规划转型与治理现代化的要求发展及完善社区规划体系

因城市社会变迁及发展逻辑的转换，以空间治理为本质的城市规划面临革命性转型，从近年来的规划改革、社区治理等热议话题亦可看出，规划由“蓝图式”向“治理型”转变已成业界共识。有学者指明需从规划对象、手段及学科等方面探索空间规划治理转型；也有学者认为以社会治理为目标、以城市科学为依托、以空间治理为手段的社区规划有巨大发展空间；还有学者多次强调规划设计应成为支撑“以人民为中心”的城市治理的证据性、知识性、促进性及评价性等工具集成箱，还就如何转变传统工作方式及如何成为一名合格的社区规划师给出了信息服务、协商桥梁、技术预案等方面的建议。因此，探索面向治理的城市完整社区建设专项规划及可推广的规划模式，是推进国土空间相关专项规划改革与发展完善社区规划体系的重要举措。

1.2.3　规划作用及定位：发挥支撑性、协同性及传导性作用的专项规划

历经几十年的理论积累与实践探索后，我国的社区规划发展成了较为成熟的规划类型，且日益成为城市更新背景下空间规划体系的重要组成部分。城市完整社区建设专项规划作为社区规划在城区层面的重要专项类型，将发挥关键的支撑性、协同性及传导性等作用。首先，城市完整社区建设专项规划既是城市社区发展(治理)规划与城市国土空间总体规划的重要支撑，也对城市更新、公共服务与市政、社区生活圈等专项规划起到支撑作用；其次，将完整社区建设所涉及的相关职能部门的发展诉求转译到空间上，以协调部门专项规划事权的方式来形成联动协同的工作机制；最后，可以将支持城市更新的相关资源要素引导到完整社区建设中，从而更好地将完整社区建设相关用途管制要求统筹传导至详细规划(图2)。

具体而言，通过城市完整社区建设专项规划的编制及实施，结合完整社区单元划分与空间布局统筹社区公共服务、市政基础等设施布局，对接并落实上位规划、重大政策、部门管理要求等相关要求，制定完整社区建设管理图则与重点行动计划，为后续支撑城市更新规划、指导编制更新实施单元详细规划及完整社区建设实施方案、明确老旧小区与城中村改造要求、制定新建住宅规划建设控制指标及设定地块规划设计条件等工作奠定基础。

2　城市完整社区建设专项规划的理念及规划模式构建关键

2.1　规划理念及规划模式构建逻辑

2.1.1　规划价值理念：聚焦“人民性”这一核心目标

党的二十届三中全会将健全城市规划体系以及深化城市建设、运营、治理体制改革等作为坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要内容，因此城市完整社区建设专项规划必须秉持“人民城市”的理念，始终将“以人民为中心”摆在核心位置。换言之，就是应聚焦“人民性”的价值理念，把满足人民需求、增进民生福祉与提高人民满意度作为城市完整社区规划建设和治理的出发点及落脚点。这既契合了社区规划工作的特点，也顺应了多元化的参与主体、协商式的编制过程、城市治理工具箱构建等空间规划的转型，更是治理型规划及其模式切实可行的核心标志(图3)。

2.1.2　规划模式构建思路：彰显治理与普适两大作用

结合城市更新行动的要求与完整社区建设的需求，重点从规划的作用、价值创新角度构建城市完整社区建设专项规划模式。一方面，锚定治理型规划的“人民性”价值取向，通过改善规划编制方式与改进规划实施应用模式，确保充分发挥因创新性发展而形成的专项规划支撑性、协同性及传导性等基本作用；另一方面，遵循普适性模式通用的原则，通过传导创新社区规划技术方法及城市层面社区专项规划技术内容等，探索能够推广借鉴的城市完整社区建设专项规划标准化成果样式。简而言之，应紧扣彰显规划赋能治理与规划模式易于普及的构建思路，重点从编制组织、技术成果、实施应用等3个方面构建面向治理的城市完整社区建设专项规划模式。

2.2　规划模式构建重点领域及关键

2.2.1　编制组织模式的构建关键在于厘清事权关系

理清政府、社会、市民及市场等多元参与主体的事权关系是编制组织模式构建的前提，其中明晰市县相关部门与街镇参与完整社区建设工作的具体事权和相互关系尤为关键。在梳理完整社区建设与城市15分钟便民生活圈建设、城市社区嵌入式服务设施建设等相关政策的对接事项以及其与国土空间总体规划、城市社区服务体系建设规划等相关规划的衔接关系的基础上(图4)，明确“市县主导、街镇实施”的完整社区规划建设事权关系。其中：市县相关职能部门主要承担完整社区建设相关事项管理及服务职责；街镇政府作为完整社区建设实施的责任主体，主要负责组织、动员社区居民及企事业单位等参与规划编制，并负责具体项目的实施落地。这样不仅可以确保组建的工作架构及技术团队能够高效推进规划编制，还能够充分发挥专项规划统筹整合各类资源及协同各方力量的作用。

2.2.2　技术成果模式的构建关键在于明确内容框架

因城市完整社区建设专项规划是一项探索性的创新工作，其主体内容框架的合理性不仅关系到规划方案及成果的科学性，还决定着技术成果模式的普适性，对此应首先予以研究确定。通过梳理相关研究文献及实践案例发现，城市完整社区建设专项规划的主体内容及成果形式可分为3类：一是侧重目标策略、社区分类、运行机制等内容的“发展策略制定”类，这类成果多以文字形式呈现；二是偏重社区布局、设施配置、行动计划等内容的“物质空间安排”类，这类成果多以图文结合形式呈现；三是近年来地方为满足发展需求而探索的兼具以上两类内容的综合类，其中最具代表性的实践案例为浙江省通过推动各县(市、区)编制城镇社区建设专项规划引领未来社区建设。基于此，在传导“物质空间安排”类的“硬件”布局与“发展策略制定”类的“软件”设计等主体内容的基础上，提出城市完整社区建设专项规划内容框架由“调查评估、目标策略、空间布局、建设指引、保障措施”等构成。

2.2.3　实施应用模式的构建关键在于衔接协同治理工作

实现城市完整社区建设专项规划“实用、管用、好用”，关键在于规划建设的前、中、后3个阶段的相关技术成果能够有效支撑并协调各方事权，进而转化为衔接协同治理工作的政策工具(图5)。具体而言，前期通过社区调查评估报告衔接城市体检评估工作，为从完整社区层面完善城市体检指标体系、细化体检单元及建立科学有效的体检评估技术方法提供依据；中期通过完整社区单元划定方案衔接社区管理和服务工作，为科学合理配置民生设施、布局公共空间、优化社区管理服务以及调整优化建制社区范围等提供参考；后期通过完整社区建设管理图则等衔接详细规划编制、实施及管理工作，依据完整社区建设管理需要制定的图则包含较为精细的功能业态、空间数据、权属关系等现状要素，以及相对精准的项目类型、空间需求、建设方式等规划信息，能够为完善详细规划及国土空间规划“一张图”实施监督信息系统提供支撑。

3　大冶市城市完整社区建设专项规划模式构建实践

3.1　大冶市基本概况及规划背景

大冶市是湖北省县级市、全国百强县，地处鄂东南、长江中游南岸，具有3 000多年采冶史、1 000多年建县史。大冶市城区现有数量较多的“工矿住区、单位大院”等具有时代及地域特色的城市社区，以及还未完成改造的城中村与城郊村，这些社区(村庄)普遍存在设施老化或短缺、环境品质较低、管理服务不足等问题。大冶市2023年城市工作大会提出打造宜居、韧性、智慧城市样板的发展目标，确定了坚持以规划引领城市建设、提升城市基础设施建设水平、加快打造高品质完整社区等6个方面的重点任务，并启动了包括城市完整社区建设专项规划在内的若干规划编制工作。同时，以大冶市中心城区内的居住生活区、综合服务区及商业商务区等主要功能区域为基础，通过衔接路网交通线路及山水自然地理边界等，最终确定城市完整社区建设专项规划范围为50.35 km²，共涉及58个建制社区(村庄)，覆盖现状常住人口42.55万人。

3.2　学习“共同缔造”的做法，完善规划编制组织模式

3.2.1　搭建“多主体—协商式—全过程”的规划编制工作架构

大冶市的完整社区建设专项规划编制涉及全市16个县直部门、4街1镇以及相关社区、物业企业与居民代表等权益相关方。大冶市通过借鉴参与式社区规划以“共同缔造工作坊”凝聚多元参与主体力量的成功经验，搭建了“多主体—协商式—全过程”的规划编制工作架构。大冶市的实践表明，这种与完整社区建设事权匹配的“左右联动、上下贯通”的工作架构，不仅有效降低了部门的沟通成本，增强了各界主动参与规划的意识及行动自觉，还促使规划方案及成果成为融合各方意志与凝聚社会共识、提升空间效益与赋能协同治理的综合性公共政策工具。

3.2.2　组建“多专业—陪伴式—在地化”的责师团队

为充分发挥规划技术团队将政府、社会、市民等3大主体联结成为一个有机整体的桥梁和纽带作用，大冶市借鉴北京市的责任规划师、重庆市的“三师进社区”等地方实践经验与社会学工作方法，探索组建了“多专业—陪伴式—在地化”的责师团队。实践表明，由规划、建筑、社会等多个领域专家组成的团队填补了政府管理与社会自治、精英行动与公众需求之间的鸿沟，下沉社区“贴身陪伴”的技术服务工作则明显使规划成果成为“接地气”的集体理性结果。通过责师团队与大冶市本地规划设计单位的合作，构建了价值理念亲和、角色定位耦合及目标功能匹配的地方基层治理体系。

3.3　遵循“普适可行”的原则，创新规划技术成果模式

3.3.1　构建“三导融合”的技术路线

围绕技术成果模式确定的重点及主体内容，大冶市按照问题导向、目标导向及实施导向融合的思路创新性地构建了城市完整社区建设专项规划技术路线(图6)。

通过“一表一卷一图”^②全面摸排大冶市58个社区(村庄)的家底，发现现状老城社区(村庄)与城郊社区(村庄)的人口及用地规模、公共设施覆盖情况差异较大，并呈现出圈层分布的特征。通过多视角系统评估完整社区的建设水平及存在问题，针对大冶市的实际情况提出老旧、新建及村改等3类完整社区建设规模调整及空间单元划定建议(表1)，并衔接“一国标四部标一地标”^③等标准提出在地化的标准。

在城市总体发展战略目标的指引下，提出通过完整社区建设将大冶市打造成为全国城市更新试点的“荆楚样板”与全省共同缔造活动的展示窗口的规划目标，并提出完善“老小”、增密“网点”、补齐“车配”、织补“园地”^④等6大规划建设策略。对照3类完整社区建设规模及标准确定“单独建设”与“联合建设”两种规划建设途径和方式，对接详细规划编制将58个建制社区(村庄)划定为46个完整社区(空间)单元(图7)，从统筹完整社区合理布局建设的视角提出针对公共服务与便民设施、公共交通与慢行体系、公共空间与绿地系统等的优化方案，并将其反馈给其他部门作为相关专项规划深化完善的依据。

为了使大冶市完整社区建设涉及的4街1镇充分承担起实施主体责任及更好地开展工作，规划通过街区(道)建设指引方案、典型完整社区建设实施方案和近期建设行动计划等明确重点项目及空间建设要求、资金筹措渠道及重点支持政策等内容，确保相关部门与街镇社区形成上下贯通联动的规划实施机制。同时，从加强党委组织领导、强化部门联动协同、推进政策融合创新等方面提出了规划实施保障措施。

3.3.2　创建“互馈支撑”的成果体系

大冶市规划形成1个主报告(《大冶市完整社区建设专项规划综合报告》)、3个分报告(《大冶市城市社区建设状况专项调查报告》《大冶市完整社区建设水平评估报告》《大冶市完整社区单元划分专题报告》)、1套管理文件(《大冶市完整社区实施单元建设管理图则》)与数据库。可将这种成果形式总结为“1+N+2”的技术成果体系，其中“1”指主体规划(文本、图集等)、“N”指多个相关专项研究(含调查研究)、“2”指完整社区单元建设管理图则与规划成果数据库。主体规划编制与相关专项研究同步开展，主体规划明确规划核心框架并对相关专项研究提出要求，相关专项研究从社区体检评估、建设标准调整、空间单元划分等方面探讨主体规划的重点内容，衔接详细规划，制定完整社区单元建设管理图则，并按照国土空间规划“一张图”数据库汇交标准建设成果数据库。通过大冶市的实践发现，这种互动反馈及响应支撑的规划成果体系不仅可以有效提升完整社区建设专项规划的实用性与部门协同治理的效率，还便于其他城市在开展类似规划编制时进行借鉴及创新。

3.4　坚持“赋能治理”的导向，探索规划实施应用模式

3.4.1　借助社区调查评估报告细化城市体检评估，支撑城市治理

最新的城市体检要求围绕住房、小区(社区)、街区、城区(城市)来完善体检指标体系，大冶市之前的城市体检侧重对安全、韧性、宜居等重点领域数据和城市发展整体趋势的分析，而对于基层治理实际细节的感知不足。为此，最新开展的大冶市城市体检工作充分衔接完整社区建设专项规划的前期社区调查成果，细化了城市体检单元与体检内容、评价标准与数据精度等。比如，依据完整社区建设自评表的评分标准，选取社区设施完善、环境宜居、管理健全等3个维度的20余项指标，设置体检内容，同时充分依托规划前期历时3个月的社区详细调查所形成的建设现状图及相关数据库建设数据平台。

3.4.2　依据完整社区布局方案优化社区管理，助力社区治理

由于矿冶城市的特殊历史，大冶市现状最大社区的面积约是最小社区的面积的50倍；有些社区由于“村改居”，存在管辖区域多而散的情况，这些都给社区管理带来了一定困难。为此，规划依据大冶市完整社区单元布局方案进行社区的规划建设与管理，有效提升社区及城市的治理水平。比如，借鉴杭州市缤纷未来社区打破社区边界有效整合多方资源的做法，对桥虹社区的4个住宅小区进行整体改造提升，共拆除围墙347.8 m，新增停车位89个。又如，联动铜绿山、铁路桥及井巷3个建制社区共建完整社区，通过跨社区联建、跨区域物管、跨业态统筹等协同治理方式，推动社区有机更新。

3.4.3　形成建设管理图则，强化详细规划编管，夯实空间治理

针对相关部门因承担完整社区建设的不同事权与职责而导致的差异化管理需要，大冶市将规划建设指引方案等主要成果转化为完整社区单元建设管理图则，并将其作为衔接城市更新单元详细规划编制及强化实施管理的重要抓手，这对于发挥专项规划的传导作用具有重要意义。以荟萃完整社区为例，其建设管理图则明确了社区的基础信息与详细规划的关键管控要求，对20项建设内容的现状情况、建设要求、权属关系、实施主体及衔接政策等进行了具体规定，如提出对接社区的嵌入式服务设施建设标准，近期结合贝迪乐幼儿园增设1处托儿所；争取城市更新规划与土地政策的支持，将原自来水厂闲置用地改造为1 000 m²的口袋公园等。

4　结束语

完整社区建设是增进福祉的民生工程、凝聚共识的民心工程，更是以人民城市理念推进城市更新的生动体现。除社区层面的传统物质空间规划设计之外，应重视城区层面面向治理的专项规划编制，通过完整社区空间的合理布局及建设要素的统筹配置，助推城市更新行动及城市高质量发展。

完整社区建设是一项涉及多元主体、多方权益及多种政策的尚处于试点探索阶段的系统性工程，因此宏观视角下的城市完整社区建设专项规划模式构建不仅需要城市及社区规划理论创新的支撑，还需通过大量实践积淀形成的经验来检验及改进。本文仅结合大冶市的实践探讨了城市完整社区建设专项规划模式构建的框架性问题，还有城市更新背景下的事权改革、老龄少子化趋势下的标准创新、众多政策集成下的制度突破等深层次理论和方法难题值得关注及深入研究。希望通过完整社区的规划建设与治理等实践探索不断丰富美好生活的内涵，继而助推社区规划体系的发展与完善以及深度融入“多规合一”的国土空间规划体系。

【注　释】

①“社区两委”指社区共产党员支部委员会和社区居民委员会。

②“一表一卷一图”中的“一表”指包括设施、场所、服务及管理等现状情况的社区信息表，主要由社区工作人员填报；“一卷”指针对居民日常生活设施及服务需求的调查问卷，通过线上与线下的方式向居民发放填写；“一图”指通过现场踏勘将空间要素标注落位形成的社区建设现状图。

③“一国标四部标一地标”中的“一国标”指《城市居住区规划设计标准》(GB 50180—2018)；“四部标”指《完整居住社区建设标准(试行)》、《社区生活圈规划技术指南》(TD/T 1062—2021)、《城市一刻钟便民生活圈建设指南》、《城市社区嵌入式服务设施建设导则(试行)》；“一地标”指《湖北省完整居住社区建设标准(征求意见稿)》。

④“老小”指老年服务站与托儿所；“网点”指便民商业网点；“车配”指停车及充电设施；“园地”指口袋公园、袖珍公园与公共绿地、场地等。