“新质生产力”概念的提出，为我国社会经济的未来发展指明了方向，然而目前国土空间规划工作尚未就面向新质生产力的空间供给问题形成共识。针对“国土空间规划如何为新质生产力发展提供新质空间”这一核心命题，在新质生产力快速发展的背景下重点分析其中的“经济—空间”互动逻辑：在科技创新占主导地位的现代产业体系中，生产力的发展依赖于生产要素的创新供给，因此在经济与空间的双向互动下，必须充分发挥国土空间规划在实现新质生产空间创新性配置中的关键作用。据此，将新质生产空间分为知识创新型、技术产业型、功能特性型、跨域融合型4类，探讨其空间需求特征，并从空间的识别与供给、构建与营造、管控与引导、治理与网络构建等方面分别提出匹配新质生产需求的国土空间规划与治理建议。

[关键词] 新质生产力；国土空间规划；“经济—空间”互动；空间供给；治理创新

[文章编号] 1006-0022(2025)01-0001-07

[中图分类号] TU981、F290

[文献标识码] A

[引文格式] 张京祥，冯广源．面向新质生产力的空间规划供给与治理策略[J]．规划师，2025(1)：1-7．

0　引　言

人类社会进步与发展的本质是生产力水平的突破性提升，科技创新则是推动社会生产力发展的巨大动力。纵观西方发达国家的近代发展史，无一不是生产关系发生巨大变革、生产力实现质变的进步史：在历次工业革命中，以知识生产与扩散为内在动力的新型生产力发展为推动社会变革的基本路径。当下，随着科学技术与相关理论研究的持续发展，人类城市文明发展模式快速向智能化、平台化的模式演进，“工业4.0”(即第四次工业革命)的发展如火如荼，以科技创新为内核驱动的新质生产力成为社会经济发展的重要推手。

2023年9月7日，习近平总书记在主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时，提出要“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能”。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过了《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》和《中共中央关于进一步全面深化改革  推进中国式现代化的决定》，对“新质生产力”的概念内涵作了系统阐释。会议提出，“要健全因地制宜发展新质生产力体制机制，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”。可以说，通过创新功能空间的植入来加速培育新质生产力，已成为新一轮经济竞争中塑造城市发展新动能与增强国家核心竞争力的重要举措和关键抓手。

新质生产力的核心要义是以积极培育战略性新兴产业和未来产业为关键性举措，助推经济社会实现高质量发展。然而，任何一种生产力的发展与实践都必然需要与之相匹配的生产空间。新质生产力是面向未来对既有生产力的创新组合，因此在新质生产力的发展过程中必然会出现一系列新的产业空间诉求和变化，也需要相应的新质空间来承载新生产要素。毫无疑问，国土空间规划将在新质空间的供给过程中发挥不可替代的关键作用。然而，国土空间规划如何精准、有效地为新质生产力发展提供新质空间？当前学界亟待探索研究。在此，本文主要回答3个问题：①新质生产力的发展需要什么样的国土空间？②国土空间规划如何提供这样的空间？③如何主动通过空间供给与治理创新来促进新质生产力的发展？

1　新质生产力发展的“经济—空间”互动逻辑

1.1　新质生产力的本质：面向未来对既有生产力的创新融合

生产力是人类改造自然、征服自然的能力，也是人类改造自然以满足自身社会需求的物质力量。生产力在哲学意义上直接反映了社会发展进步的程度，故而同时具有客观现实性和社会历史性，能够起到划分人类社会历史阶段的标识作用。经过第三次科技革命近50年的知识积累孕育，至21世纪人类文明已全面进入信息化时代，并在日臻成熟的电子计算机技术的基础上，逐步衍生出物联网、人工智能等第四次科技革命的代表性技术，这些都是未来新型生产力发展的重要表征。

回顾生产力进步的历史沿革，可以总结归纳出一条基本规律：新型生产力的出现与发展总是基于既有生产力的应用、普及和重组。在知识流动创新的前提下，社会生产力的发展便具有了累积效应：既有生产力革新形成的新型生产力在投入社会化应用后，又会与既有生产力重组并构成下一轮变革的科学技术基础。从时间维度看，人类社会4次科技革命代表性技术的发明时间总体呈现指数性分布特征(图1)，这正是对社会生产力累积效应的具体体现和有力印证。新质生产力的发展同样遵循上述规律，它事实上是对正在进行的第四次科技革命的“中国化表达”，也是前沿科学技术与实际生产活动再结合的成果。从社会化大生产的视角看，新质生产力代表着一种现代化生产力的跃迁，是科技创新在其中发挥主导作用的先进生产力。然而，新质生产力并不是一种凭空出现的全新生产力，而是面向未来发展需求不断推动既有生产力实现关键性、颠覆性技术突破的各种创新的融合。

1.2　新质生产力与生产关系的矛盾运动规律

物质生产力是全部社会生活的物质前提，其与生产力发展一定阶段相适应的生产关系的总和构成社会经济基础。新质生产力的出现与发展是人类社会进步的必然结果，同时也对生产关系变革、社会经济发展有着显著的推动作用，能够激发产业技术革新的内生性动力。因此，在新质生产力的结构框架内处理好社会生产力与生产关系的矛盾是突破经济发展瓶颈的关键。

历史唯物主义认为，生产力决定生产关系、生产关系反作用于生产力，二者辩证统一于生产方式，这是一个矛盾的两个方面：生产力是矛盾的主要方面，对次要方面的生产关系起着决定作用。无论是社会理论还是经济建设实践均表明：生产关系如能适应生产力发展水平，则会促进生产力的进一步发展；反之，则成为生产力发展的阻碍。要发展新质生产力，就必然要有与之适配的“新质生产关系”，并且要使二者在相互作用中不断进步，从而高效推动社会生产方式实现质的突破(图2)。新质生产力的发展对生产关系改革提出了新要求，从图2可以看出，国土空间的供给与治理创新属于响应新质生产力发展需求的生产关系变革范畴。

1.3　新质生产力要求遵循“经济—空间”双向互动的逻辑

国内经济、社会学界对于新质生产力的具体量化表达进行了一定的研究，其中影响力最大、接受度最高的理论是中国生产力促进中心协会王羽提出的以科学技术、生产要素、产业为主要抓手的经济学公式：

空间作为最基本的生产要素之一，是新质生产力发展所必需的资源。在社会生产的每一个必要环节中，空间要素均参与其中且扮演着重要的物质角色。这里的“空间”概念有别于传统的社会学定义，强调空间要素在社会生产过程中发挥的承载与促进作用，是一个超越单一土地资源范畴的“经济—社会”复合互动过程。

经济与空间有着不可分割的内在联系，二者间的互动逻辑是双向的：一方面，空间作为经济的物质载体，受到经济生产活动的影响和塑造，要适应、满足新质生产力的发展需求；另一方面，空间又能够反作用于经济，这也需要通过主动的创新供给、场景塑造来促进新质生产力的发展(图3)。在具体的作用路径上，需要不断调整生产空间的形态及其演变过程，以满足新质生产力的应用及投产需求；优质创新空间、场景的供给与塑造则可以促进相关新质产业的整合和再生产，从而推动生产力的再进步。虽然经济生产对于空间的利用、分配、回收有着决定性的效用与影响，但是空间通过主动重构来调整经济活动的能动性同样不可忽视，新质生产力的发展需要对创新空间等相应空间类型进行精准供给与适宜布局，空间规划的指标管控等也将成为保障新质生产力发展的关键。

当前，以增长主义为核心的土地财政模式逐渐失效 ，我国社会经济发展进入以多元价值融合、可持续运营为主要诉求的存量更新时代。相关职能部门及各生产部类急需通过空间供给与治理的创新变革，支撑对各种生产要素的创新供给，从而保障和促进新质生产力的发展，这也是现阶段及未来国土空间规划必须探讨的课题之一。

2　新质生产力发展的空间需求

2.1　新质生产空间的基本类型

新质生产力是复杂多样的生产力类型的组合。要实现新质生产空间的创新供给与配置的目标，首先需要在整体框架上明确新质生产空间的分类标准和基本类型，进而根据不同空间类型的需求特征，提出具有针对性、创新性的空间供给与治理策略。通过简要梳理学界相关研究对城市新质生产空间(或创新空间)的分类思路，发现主要有以下几种：①根据新质生产力不同的发展基础与驱动因素区分新质生产空间。根据培育土壤的差异，可以将新质生产空间划分为创新源驱动型、城市更新型、产业园提升型3类，并分别对应高校科研院所、存量更新空间、城市化科技园区3类具体的城市空间形态。②根据不同的经济生产功能区分新质生产空间。将新质生产活动的成果分为物质产品与知识产品，则新质生产空间也可以对应划分为产业创新空间与知识创新空间，代表性的城市空间分别为发展高新科技产业的科技园、综合基础科学研究与新质技术开发的科学城等。③根据不同的投资、建设与运营主体区分新质生产空间。根据参与主体的构成，可以将新质生产空间分为政府主导型、市场内生型、政府—市场混合型等类型。④根据不同的空间尺度与形态区分新质生产空间。从单纯的空间尺度出发，可以将新质生产空间分为建筑物、街区、园区、片区、城市等类型；从具体的空间形态出发，则可以将新质生产空间分为点状创新策源地、线性科创走廊、面状科创合作区等类型。

对既有研究的经典划分方式进行归纳总结，结合国内外的实践经验，综合考虑动力来源、生产功能、空间联系等因素，本文将新质生产空间划分为知识创新型、技术产业型、特性功能型和跨域融合型4类(表1)。

2.2　不同类型新质生产空间的需求特征

2.2.1　知识创新型新质生产空间：以高校科研单位为主体，服务知识源创新

知识创新型新质生产空间一般以高等院校、科研机构等知识源为创新主体进行新质生产活动，其主要目的和价值在于为特定人群的创新活动提供服务。科学技术是第一生产力，没有知识源的不断创新与方法创新，生产实践将缺乏理论指导，无法克服市场体系投资盲目性的缺陷。因此，知识创新型新质生产空间是各类新质生产空间中最为核心、不可或缺的一类，也是新质生产力孵化的重要物质载体。北京中关村、美国硅谷等都是典型的知识创新型新质生产空间，其依托区域内大量具有雄厚科研实力的高校和科研院所，以高技术价值公司为基础，集科研、生产、配套服务与生活等于一体，并突出中心知识源的带动作用。

在空间发展需求上，知识创新型新质生产空间必须考虑知识的产生、交流与转化过程。此类空间通常布局在城市的教育科研集聚区，以便于吸引和汇聚高端人才；空间环境需具备开放性、灵活性、复合性等特点，以促进跨学科的合作与知识共享；各功能区之间应有良好的连通性与共享性，以方便高知识人群的流动与互动交流。

2.2.2　技术产业型新质生产空间：高新产业集聚，以技术创新为核心驱动

技术产业型新质生产空间聚焦于高新技术产业的集聚式发展，通常以技术创新为核心驱动力。在新质生产活动的全过程，该类空间主要扮演实际生产者与执行者的角色，是新质生产力发展成果的直接体现。在空间落位上，受城市用地类型的限制，该类空间通常位于城市的科技园区或工业园区。例如，深圳高新技术产业园区、苏州中新工业园区等是目前国内发展建设较为成熟的技术产业型新质生产空间，其在小范围内聚集了大量高新技术企业，形成了技术产业的生态系统。

在规划技术产业型新质生产空间时，需要重点考虑产业链、供应链的完整性和企业间的协作关系。在具体空间布局方面，应鼓励同类企业、科研机构和服务机构的集中布局，以形成技术与市场的良性互动。同时，良好的交通运输条件是确保技术产业型新质生产空间有效运作的关键因素，需为企业之间的物流和人员交流提供更加快捷的通道。

2.2.3　特性功能型新质生产空间：锚定特定功能，为创新活动提供高效服务

特性功能型新质生产空间一般只专注于提供特定类型的功能服务，以支持创新活动与经济生产。通常情况下，该类空间需提供专业的技术服务、咨询服务、市场服务等，以便于创新型企业与相关科研机构在新质生产和创新过程中获得必要的支持。例如，上海张江高科技园区是代表性的特性功能型新质生产空间，其以新质生产空间为载体，聚焦集成电路、生物医药、人工智能等某些特定领域的创新合作，形成独特的科技创新生态链条。

特性功能型新质生产空间通常会根据服务对象的功能需求进行专门设计，如此能有效整合资源、提升服务效率。在空间发展方面，该类空间要根据不同的创新活动需求，设置相应功能区域，满足不同的服务需求；应在空间内部建立多平台的协作网络，促进不同企业之间的技术合作与资源共享，推动创新成果的快速、高效转化。

2.2.4　跨域融合型新质生产空间：突破空间与领域边界，实现创新要素的融合

跨域融合型新质生产空间旨在打破空间区位、传统行业与学科的界限，强调不同区域、领域之间的交叉与融合，以实现创新要素的有效融合。跨域融合型新质生产空间能够有效推动跨区域、多业态创新生产活动的开展，这也是其区别于其他新质生产空间的特质。因此，该类空间一般会在生产过程中吸引企业、科研机构、政府部门、社会组织等多方参与，为新质生产活动提供技术、资金、市场信息等丰富的创新要素资源，鼓励不同行业领域的专业人士开展科学技术互动与合作。例如，上海自由贸易区、波士顿南海港创新区等就属于此类新质生产空间，其通过科研、技术、商业等多种空间元素的有机整合开发和分配，形成多元化的区域创新生产体系，进而推动了多类型创新项目的孵化、落地。

跨域融合型新质生产空间的设计与布局需要遵循多元、共享原则，以促进多方交流合作、要素资源共享。在满足发展需求方面，通过空间的模块化设计有效支持多样化的创新活动；通过建立有效的区域协同机制，支持跨领域的创新项目的开展。

3　匹配新质生产需求的空间供给与治理策略

面向推动新质生产力快速发展的中心任务，国土空间规划工作需要针对不同类型新质生产空间的需求特征，创新空间的供给思路与空间治理手段，通过空间要素的优化重组赋能新质生产力的发展，发挥好物质空间对经济生产的促进与调节作用。在具体的方法层面，可以从城市新质生产空间的识别与供给、构建与营造、管控与引导、治理与网络构建等方面入手，积极推动国土空间规划的变革创新，切实保障与促进新质生产力的发展。

3.1　空间的识别与精准供给：增存并举集约提供新质生产用地

在新质生产力发展的过程中，精准识别创新要素的空间区位至关重要。对此，可以借助人工智能、大数据分析等高科技手段，通过海量数据分析与实地调研，准确识别出具有高创新潜力的城市区域，如科技开发园区、高等院校与研究机构、传统产业转型区域等。这些城市空间往往具有丰富的技术资源、人才储备和市场需求，是新质生产空间的理想用地。

需要说明的是，新质生产力未必都需要通过增量空间来承载，也可以采用增存并举的策略来集约提供新质生产用地。尤其是进入存量更新时代后，城市更新的一个重要意义在于促进新质生产力的发展。具体而言，可以通过更新旧工业区或闲置土地来优化土地使用结构与提升空间使用效率，释放更多存量空间以供新兴产业入驻。同时，考虑到新质生产活动的多样性，可以采用“弹性用地”“混合用地”“复合空间”等模式，即允许多种土地用途共存并进行适应性的功能配给调整，鼓励创新企业灵活使用空间，推动空间资源的高效配置与利用。此外，要建立高效的区域创新网络，通过政府、科研机构、企业等的多方合作，实现对各类资源的整合与共享，以增强创新要素的集聚效应。在空间供给的过程中，要注重空间与服务的匹配，构建完善的配套设施系统(包括交通、通信、公共服务等)，确保新质生产用地的高质量运行。

3.2　空间的构建与场所营造：以差异化的环境适配新质生产活动的需求

由于创新人群、创新转化路径、创新行为特性等诸多因素的分异，各类型创新主体的需求也不尽相同。在具体的经济生产实践中，不同产业类型、不同发展阶段、不同创新路径的创新主体对空间选址的要求、用地规模的诉求和功能组织的需求等都是不同的，因此与之对应的新质生产空间必须满足各创新主体多样化的空间需求。 

在此背景下，城市的规划设计需改变以往模块化、标准统一的空间构建方法，应“因企制宜”制定差异化的空间规划设计方案。例如，针对不同类型的创新企业(如初创公司、成熟企业和大型研发机构等)，应设计不同的空间功能组织模块。空间单元规划应注重人与环境的互动设计，考虑到创新主体的行为偏好，可以特色场景营建助力新质生产力的发展。具体而言，空间营造工作的核心在于把握创新主体的行为偏好，创造出能够激发创新主体的创意与合作意愿的特色场景，进而吸引创新人群与创新活动的集聚，即通过场所营造系统性赋能新质生产空间，主动孕育、激发新质生产力。

此外，在空间构建过程中，还要重视文化环境与创新活动的结合，通过打造具有地方特色或多元化的创新空间单元，增强创新主体的归属感与认同感，提升创新空间单元的使用价值，增强创新主体的社交功能，从而增加区域的整体吸引力。

3.3　空间的管控与灵活引导：以刚弹结合应对新质生产空间的不确定性

新质生产力本质上是一种创新驱动的复合生产力，并处于不断的嬗变之中。面对新质生产力发展过程中的高度不确定性，国土空间规划必须改变传统的“强刚性管控”的规划思路，制定灵活的“刚弹结合”的管控策略，实现从静态用途限制到动态适应调整的根本转变，从而确保新质生产空间在不断变化中能保持持续生长的活力。这就要求在制定空间规划与管理政策时，在明确刚性管控底线的基础上要有一定的灵活性，允许新质生产空间使用者在不违反基本规划管控要求的前提下，根据市场变化和技术进步的需求灵活调整使用方式。此外，要充分重视自下而上的新质生产空间的发展需求与特征变化，利用数据集成平台技术实施动态监管机制，对新质生产空间的使用情况进行实时监测与评估，及时发现并解决潜在问题，从而不断优化空间规划的管控策略。

3.4　空间的治理与网络构建：以合作型载体建设链接新质生产集群

当今城市之间的竞争及市场竞争日趋激烈，科学技术的复杂性与开发成本的不断提升，使城市目标服务人群的生产与生活需求日趋多样化。在此背景下，新质生产与创新活动在整体上更加强调多主体协作和系统性网络的支撑。总之，面对创新活动空间组织的网络化转型，要进一步推动新质生产力的发展，就必须充分发挥创新网络的积极效用并相应进行空间治理的创新。

积极探索符合中国具体国情的空间治理模式，统筹推进社会空间治理的现代化转型。在支撑新质生产空间的治理创新与网络构建方面，关键是要促进政府、企业与科研机构建立紧密的合作关系，以空间规划与治理为媒介，明确各自的角色定位、发挥各自的专长、维护各自的权益，促进形成协同创新的组织合力。要通过空间规划与治理创新，鼓励和推动各新质生产主体打破空间界限，促进资源共享与创新生产合作。在这一过程中，还可以借助社会组织与行业协会的力量，推动多方资源的有效整合，积极引入社会资本参与支撑新质生产力发展的公共服务和基础设施建设。总之，要以多方共治共享的理念与方式，通过合作型空间载体与网络化建设来更有效地承载、链接规模化的新质生产集群。

4　结束语

进入21世纪以来，随着全球竞争日益激烈、国际环境日趋复杂，以及科技创新进入密集活跃期，以创新活动为基本驱动力和主要特征的发展路径已然成为国家、城市重塑产业形态与强化发展动力的关键抓手。当前，我国正处于发展动能转换的关键性窗口期，各级地方政府的债务危机尚未解决，以及房地产市场的持续下行，都给国民经济生产带来了不小的风险与挑战。面对“社会经济发展如何摆脱动能不足的困局”这一问题，发展新质生产力无疑是目前的最优解。

围绕“加快建立与发展新质生产力体制机制”这一重要目标，当前及未来一段时间，国土空间规划的首要任务是推动实现对新质生产空间的创新性供给与有效配置。要完成这一历史使命，就必须厘清新质生产空间的基本类型及其相应的空间需求特征，并在此基础上处理好、把握好“经济—空间”的二元互动逻辑关系，综合运用多种空间资源配置与调节手段，形成与新质生产力需求相匹配的空间供给与治理创新体系，才能更好地完成“解放和发展生产力”这一根本任务，进而支撑中国式现代化的宏伟目标的实现。