随着我国进入存量发展阶段，城市面临的问题更加复杂多变，传统的以土地要素为主的增量开发模式已经难以为继，亟须以更系统的城市运营思维来应对。围绕城市运营的定义与目标，结合影响城市发展的稳定收入、优化要素、盘活资产、服务民生4大关键环节构建了中国城市运营指数指标体系，通过分级评估筛选出不同级别的标杆城市，并对比分析各级别标杆城市的特征和运营经验，以期为中国城市的高质量发展提供经验借鉴。 

[关键词] 城市运营；标杆城市；中国城市运营指数指标体系；城市分级

[文章编号] 1006-0022(2024)12-0139-07

[中图分类号] TU984

[文献标志码] B

[引文格式] 宋兆娥，李清．中国城市运营指数指标体系构建及评估结果研究[J]．规划师，2024(12)：139-145．

0 引 言

我国城市发展已步入存量阶段，城市问题愈发复杂多变，城市管理者正面临前所未有的挑战，探索新的城市治理模式是当下的迫切需求。近年来，学术界与城市管理者纷纷聚焦如何有效盘活城市存量资产，以此为契机，推动城市高质量发展。城市更新作为存量时代推进新型城镇化、盘活城市土地资产的重要手段，在老旧城区的改造中展现出显著成效，其通过空间优化与环境提升，为城市注入了新的活力。然而，单纯对城市空间的改造虽能带来直观的变化，却难以全面支撑城市高质量发展的需求。因此，为实现城市更高水平的治理、管理与发展，“城市运营”概念应运而生。城市运营强调以更加全面、深入和前瞻性的视角审视城市发展，不仅仅关注物理空间的改造，更注重城市经济、社会、环境、文化等多元领域的协调共进。

当前，城市运营领域的研究尚有不足，现有研究多聚焦于管理理论与模式，或局限于交通、文旅等单一领域的运营分析，缺乏从多要素角度探讨城市高质量发展的系统性研究。学术界已提出不少关于城市发展的评估指数，但不论是城市发展质量指数、城市竞争力指数等相对综合的评估指数，还是城市绿色发展指数、城市商业魅力指数等单一领域的评估指数，往往都是以传统“排行榜”的形式呈现评估结果，虽很直观，但对于发展相对滞后的低等级城市^①而言，由于受政策环境、市场情况和建设条件等的限制，即便了解了高等级城市^②的发展经验，也难以直接将经验转化为可借鉴的实操路径。因此，本文试图构建一套中国城市运营指数指标体系，将全国296个地级市及以上城市(不包括港澳台地区)^③分成7个等级，并筛选出每个等级中的标杆城市，通过对比分析，总结不同级别城市运营的特点和经验，以期为不同级别城市的发展提供可落地、可复制的发展模式。

1　从经营城市向城市运营转变是城市高质量发展的必经之路

经营城市的概念是在城镇化快速推进的进程中产生的，其理论根源可追溯至20世纪50年代欧美国家城市管理的理论和实践。面对城市开发建设庞大的资金需求，地方政府作为城市经营管理的核心主体，需要借助有形与无形资源的优化配置，撬动城市建设的庞大资金杠杆。在此背景下，以土地为信用基础的“土地财政”和“土地金融”应运而生，这是最典型的经营城市的做法。所以，经营城市的核心就是通过多种途径提升土地资产的规模和价值，并通过出售土地的未来增值，一次性地为城市公共服务融资，用土地资本化助推快速城镇化。在这一过程中，经营城市阶段性地解决了快速城镇化发展所需的资金，推动了城市经济高速增长，但也带来了城乡二元矛盾、城市财政高负债等问题，这些问题对城市的可持续发展构成了威胁，亟须寻找新的城市发展模式。

1.1　城市运营的概念内涵、主体和对象

1.1.1　概念内涵

截至目前，行业内对“城市运营”概念的内涵并没有达成共识。2012年，中共中央党校在其城镇化课题成果中提出了城市运营的定义，即“城市运营是指政府和企业在充分认识城市资源的基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程”。林竹在《城市运营：面向未来的城市供给侧变革》一书中提出城市运营是以构筑城市整体功能为目标的“五位一体”系统工程，涉及社会、文化、产业、生态和交通等方面，是以前瞻性的策划和城市规划对城市开发中土地、产业和资本3项关键要素进行整合的行为。随后，不少学者也对城市运营的概念提出了不同见解，大多数学者是从城市开发建设的角度展开探讨的，并没有脱离经营城市的思维。在当下存量内涵式发展的新阶段，现有的研究理论和实践还不足以支撑存量时代城市的发展需求。

本文从我国新型城镇化发展特征以及推动城市现代化发展的需求出发，尝试对“城市运营”概念进行定义，即政府及其专业的城市运营商会同多元主体，遵循市场规律，以城市收支管理为核心，通过运营城市资产尤其是存量资产，优化“人、地、财、产、政、文、技、数”等要素配置，提高投资和支出效率，从而保障城市经济高质量增长、城市资产品质提升，保证城市收支平衡、债务可控，保证城市创新环境、人居环境和公共服务、市政服务满足城市发展需要，增强城市抵抗风险和波动的韧性，不断满足市民对美好生活的需要，持续提升城市的吸引力，实现城市的稳定、健康、可持续的高质量发展。

1.1.2　主体与对象

“城市运营”是一个庞大而复杂的系统工程，触及日常生活的每一个细微角落，所以城市运营的主体必定是多元的，包括城市政府、城市运营商及市民。由于我国政府在资源配置中起主导作用，政府无疑是推动城市运营的核心力量，为了更好地盘活城市资产，政府必须借助企业与市场的力量，城市运营商既可以是政府的融资平台，也可以是市场化的投资企业，它们是城市运营的重要主体。同时，市民是城市资产的拥有者和使用者，也是城市运营的主体。

“人、地、财、产、政、文、技、数”承载着城市发展的重要职能，共同构成了城市的生态系统和动力源泉。因此，这8大要素是城市运营的核心与灵魂，是城市运营的主要对象。其中：“人”即人民，是城市发展的出发点和目标，也是衡量城市运营成功与否的关键指标；“地”即土地，是当前城市运营的核心，土地资产的合理高效利用是城市运营的重要任务；“财”即资金与资本，是城市发展的动力与支撑，财政收支平衡是城市发展的关键环节；“产”即产业，是推动城市现代化的重要支撑，通过引导与培育产业发展、推动产业的升级与转型，可以提升城市的竞争力和经济实力；“政”即机制与政策，关乎城市的治理机制和政策资源，对城市发展起到关键性作用；“文”即文化，是城市的灵魂，也是城市发展的软实力；“技”即技术，是城市运营的助推器，对城市创新发展起到重要的作用；“数”即数据，是城市重要的资产，也是城市运营的重要保障，有助于更加精准地把握城市发展的脉络。

1.2　从经营城市向城市运营转变的必要性

1.2.1　我国城镇整体上已进入存量内涵式发展新阶段

2022年，我国城镇化率已达到65.2%，结合诺瑟姆曲线的城镇化发展规律，当城镇化率达到60%以上时，城镇化进程就会放缓，进入稳定发展阶段。与此同时，我国人口老龄化趋势越发凸显、经济增速放缓，城镇融资模式从传统的依赖政府财政和债务融资向多元化、市场化融资模式转变，种种迹象表明我国城镇化速度逐步放缓已成定局，由提增量向优存量转型的趋势日益明朗，城市建设阶段“以地谋发展”的模式难以为继。对此，城市管理者采取了相应的政策措施，如城市更新、微更新等，虽对城市老旧城区环境的优化有一定成效，但对于促进城市整体高质量发展还远远不够，因此有必要引入运营管理的思维模式，从更加宏观、系统的角度全面规划城市的发展路径。

1.2.2　城市运营是存量时代城市发展的必然选择

城市运营的目标是通过精细化、智慧化的管理手段，最大限度地发掘城市存量资产的潜力，提升城市综合价值，优化城市空间布局和产业结构，构建稳健的财政体系，以实现城市全面、协调、可持续发展。从经营城市到城市运营，最大的发展在于由单一的行政管理模式向综合性、精细化的服务与管理体系转变，城市运营并不追求“利润”(财政结余)最大化，而是追求综合效益最大化、城市发展最大化，对外提升城市综合竞争能力，对内提升城市居民生活质量，是综合性的发展思维，这正是实现城市高质量发展的关键所在。

2　中国城市运营指数指标体系构建

城市运营已经成为推动城市经济、社会可持续发展的有效路径。当前，关于城市发展的指数大多是基于城市开发建设阶段的特征建立的，而对于城市存量发展新阶段如何盘活存量资产的相关指数研究几乎处于空白状态。在此背景下，为了客观评价城市发展的水平和质量，探索城市高质量发展路径，本文构建了中国城市运营指数指标体系，选取有代表性、可量化的指标，评估筛选出不同等级的标杆城市，并提炼总结标杆城市的成功经验，形成可借鉴、可推广的运营模式和操作路径，为政府和城市运营商提供决策支持。

2.1　选取评估指标

关于城市发展的研究一直备受学术界的关注，现有的城市发展评估研究主要包括城市发展质量指数、城市竞争力指数、城市可持续发展指数、城市绿色发展指数、城市商业魅力指数等，这些研究从不同的角度、使用不同的指标体系来衡量城市在各方面的表现。例如：城市发展质量指数、城市竞争力指数、城市可持续发展指数考虑的要素更为系统，包括城市经济、社会、环境、制度、文化、城乡融合等；城市绿色发展指数、城市商业魅力指数则是从城市的单一领域评估城市的发展情况。从现有的城市发展的相关指数来看，经济指标主要包括GDP和GDP年均增速；民生指标主要包括城镇居民人均可支配收入、医院配套设施、交通能力；环境指标主要包括绿地覆盖面积、PM2.5年均质量浓度；要素指标主要包括城镇化率、劳动年龄人口等人力要素。然而，城市运营涉及城市的方方面面，因此本文基于认可度较高的城市发展指数体系，结合城市运营的定义与目标，从全要素的角度构建城市运营指数指标体系。

2.2　明确城市运营关键环节

城市运营的4大关键环节包括稳定收入、优化要素、盘活资产、服务民生。其中：稳定收入是城市运营的重要基础，当前城市运营要扩大城市收入来源，稳定税收收入，拓展土地财政以外的综合融资渠道；优化要素是城市运营的重要支撑，可为城市提供人力、金融、土地等关键要素支撑，促进城市经济持续增长；盘活资产是城市运营的关键目标，通过盘活存量资产，可以实现城市高效绿色发展；服务民生是城市运营的重要任务，通过提高城市财政的支出效率，推动城市可持续发展，为市民提供更优质的服务。

2.3　构建城市运营指数指标体系

本文以城市运营的4大关键环节为一级指标，以影响4大关键环节的12个要素为二级指标，构建城市运营指数指标体系(表1)。其中：“稳定收入”指标关注城市收入的可持续性，主要考虑收入的结构、增速和收支平衡等因素，包括“税收可持续性、土地财政稳健性、债务融资能力”3个二级指标；“优化要素”指标包括“人力要素、金融要素、技术要素”3个二级指标；“盘活资产”指标指通过优化城市资产质量，降低运营成本，包括“土地资产、固定资产、国有资产”3个二级指标；“服务民生”指标包括“教育与就业、城乡协调与基本公共服务均等化、生态与环保”3个二级指标。

3　城市运营分级评价体系

由于不同城市的城镇化进程不同，城市面临的问题也有所差异，发展相对落后的城市即便了解了发达城市的运营策略也很难借鉴。因此，本文对城市进行分级，旨在打破传统“排行榜”的局限性，提供同等级城市在城市运营评估指标中可比较、相邻层级城市能相互借鉴可落地的城市运营经验。

城市分级是一个争议很大的话题，一般主要考虑人口规模和经济发展水平两个指标。此外，城市行政级别也是城市分级需要考虑的因素，高行政级别的城市往往是区域发展的着力点。因此，本文参考经济学中的无差异曲线，综合考虑了城市的人口规模、经济发展水平、城市行政级别，根据如下公式进行城市分级。

式中：U为城市分级综合得分；A为行政权重；P为人口得分；E为经济得分；α为权重系数，是将城镇常住人口正态分布规律进行标准化处理后得到的数值，本文的α取值为0.53。

本文参考国家统计局数据和城市人均GDP等数据，将全国296个地级市及以上城市(不包括港澳台地区)分为I+级至Ⅵ级共7个等级。I+级城市为北京市、上海市、广州市和深圳市；I级城市为苏州市、武汉市、南京市、重庆市、天津市、无锡市、杭州市、成都市、宁波市等9个发展水平较高的区域中心城市；Ⅱ级城市包括西安市、东莞市、大连市等20个城市；Ⅲ级城市包括长春市、哈尔滨市、珠海市等34个城市；Ⅳ级、Ⅴ级、Ⅵ级城市的数量较多，分别有64个、86个、79个。

4　中国城市运营指数评估结果分析

4.1　中国城市运营指数总体评估结果

根据中国城市运营指数指标体系评估结果，本文整理了我国2023年城市运营总体评价标杆城市。其中，I+级标杆城市有4个，分别是北京市、上海市、广州市、深圳市；I级标杆城市共有7个，分别是南京市、杭州市、苏州市、武汉市、宁波市、成都市、无锡市；Ⅱ级标杆城市共有16个；Ⅲ级标杆城市共有24个；Ⅳ级标杆城市共有39个；Ⅴ级、Ⅵ级标杆城市的数量较多。这些城市分别在不同评估指标下被评为标杆城市(表2)。

通过评估找到城市运营的标杆，提炼有效的经验，是评估的目的。本文并没有采用传统评估方式对城市进行排名，而是按照不同城市发展阶段城市运营的重点任务调整指标权重，以更好地评估各城市运营的总体状况，并在不同级别的城市中筛选出标杆城市，为不同级别城市找到可借鉴、能落地的运营经验。

4.2　中国城市运营指数各项评估指标结果分析

4.2.1　“稳定收入”指标的评估结果分析

城市的税收可持续性、土地财政稳健性、债务融资能力等反映了一个城市在稳定收入层面的基本情况，基于这3个二级指标的评价结果共筛选出50个标杆城市，其中以长三角城市群的城市占比最多，如南京市、杭州市、苏州市、宁波市等，其次是京津冀、珠三角等城市群。

城市等级越高，城市数量越少，但高等级城市的一般公共预算收入总和高于低一级别的城市，呈逐级递减的态势。然而，高等级城市的一般公共预算收入复合增长率与财政自给率没有呈现逐级递减的规律。值得注意的是，I级城市的一般公共预算收入平均水平低于I+级城市，但I级城市的一般公共预算收入复合增长率与财政自给率均高于I+级城市，这与近年来I级城市的经济快速发展、产业升级息息相关，I级城市的“稳定收入”指标正在逐步追赶I+级城市，I级城市将是我国未来的税收支柱城市。

4.2.2　“优化要素”指标的评估结果分析

城市的人力要素、金融要素、技术要素反映了一个城市在优化要素层面的基本情况。高等级城市的劳动年龄人口和高质量人口占比高于低等级城市，呈递减的态势(图1)。而且近年来，高等级城市的虹吸能力不断增强，随着低等级城市人口不断流入高等级城市，高等级城市的人口持续保持增长，而中小城市人口不断流失，这造成了金融要素、技术要素集中于高等级城市，如高等级城市的发明专利授权量远远超过低等级城市(图2)。在优化要素方面，高等级城市具有极大的优势。

近年来，I级城市加大了人才引用方面的工作力度，对内加大教育投入，对外提高对高质量人才的吸引力。例如，南京市推出了“紫金山英才计划”等人才政策，形成了覆盖人才生命周期的服务体系，使得南京市在“优化要素”下的二级指标——“人力要素、技术要素”方面被评为标杆，据《国家创新型城市创新能力评价报告2023》公布的数据，南京市城市创新能力排名第四，仅次于北京市、上海市、深圳市。总体而言，在“优化要素”指标方面，要素高度集中在高等级城市，要素的集聚程度和匹配度随着城市等级的递减而递减，且I级城市在“优化要素”指标方面逼近I+级城市，逐渐拉大与Ⅱ级城市的差距。

4.2.3　“盘活资产”指标的评估结果分析

在城市发展过程中，通过有效管理和运营使闲置或低效使用的资产重新焕发活力、实现其潜在价值尤为重要，这有助于提升城市的经济活力和竞争力。城市的土地资产、固定资产、国有资本反映了一个城市在盘活资产方面的基本情况。我国在高速发展阶段采用了“土地财政”模式，因此我国城市空间资产的建设水平整体略高于城市发展水平。随着城镇化进程加快和经济的持续发展，I级城市的土地资产价值不断攀升，成为吸引投资、推动经济增长的关键因素，且在“盘活资产”指标方面，I级城市的固定资产存量最多，可能是因为I级城市比较“新”，近年来开发速度较快，而I+级城市的无形资产投入较多，难以评估。因此，在“盘活资产”指标方面，I级城市的存量资产发展潜力最大。

4.2.4　“服务民生”指标的评估结果分析

“教育与就业、城乡协调与基本公共服务均等化、生态与环保”是衡量一个城市在民生服务方面的表现的关键指标，基于这3个二级指标评价结果筛选出57个标杆城市，其中南京市、苏州市、杭州市、东莞市、大连市、沈阳市、太原市、鞍山市、海口市在多个指标下被评为标杆城市，这些城市均属于I级城市至IV级城市的范围，相比之下，V级和VI级的城市主要为单项标杆，即在某一特定民生服务领域表现较好。同时，在“服务民生”指标方面，高等级城市的人均支出往往远高于低等级城市，如在“生均教育支出”指标方面，I+级城市远远领先(图3)。整体上看，在“服务民生”指标方面，高等级城市获得多项标杆的情况更多，能在多个领域实现高效支出，而低等级城市更多的是获得单项标杆。由此可见，高等级城市较低等级城市的民生支出效益更显著。

4.3　对中国城市运营的建议

4.3.1　因地制宜地向标杆城市学习

随着我国城镇化进程的推进，当前城市发展已迈入存量优化与质量提升并重的关键阶段。在这一背景下，城市发展模式亟须从传统的“土地依赖型”增长模式向精细化、高效化运营模式转变，以有效应对快速变化的社会经济环境所带来的新挑战，捕捉新机遇。我国城市体系庞大且复杂，各城市在基础设施建设、自然资源禀赋、经济发展水平及社会文化特征等方面存在显著的差异，这决定了我国城市发展路径的多样性与独特性。因此，城市管理者在制定城市发展策略时，必须深入剖析城市自身的实际情况与内在需求，摒弃盲目借鉴，通过合理对比分析标杆城市在创新实践、政策制定、资源配置及管理机制等方面的运营经验，找到适合自身的发展路径。

4.3.2　高等级城市要发挥引领作用

高等级标杆城市在城市运营方面积累了丰富的经验，已形成较为全面、稳健的发展格局，可为同等级城市及相邻层级城市提供理论参考与实践经验。高等级城市作为城市发展的先锋与示范，具有引领城市未来发展方向的重要作用。

高等级城市在城镇化进程中扮演着至关重要的引领角色，应不断深化既有发展模式，积极投身于智慧城市、绿色城市、低碳城市等前沿领域的探索与实践。通过不断探索与创新城市的智能化转型、能源结构优化、资源利用效率提升等措施，促进城市与自然的和谐共生，为其他城市提供可复制、可推广的发展经验，引领城市发展。

4.3.3　低等级城市要塑造地方特色

低等级城市的发展往往面临着更为严峻的挑战，这些城市多坐落于中西部腹地，规模有限且地理位置相对偏远，常处于大都市辐射圈之外，难以直接受益于大型城市的经济外溢效应。加之人口流失、内生增长动力不足，大大束缚了其可持续发展。

因此，低等级城市应聚焦于地方特色的挖掘与塑造，通过精心规划与设计，将自然风光、历史文化、特色产业等元素有机融合，构建独具特色的城市风貌与形象，并注重品牌建设与传播，利用现代传媒手段扩大城市知名度，吸引外部资源与要素。在差异化发展的道路上，低等级城市还需优化升级产业结构、探索创新驱动的发展模式、培育壮大具有竞争力的特色产业集群，推动产业向高端化、绿色化、智能化方向转型。

5　结束语

随着城镇化进程的不断深入，城市运营成为衡量城市发展质量的重要标准，它不仅关系到区域经济的均衡发展，还是构建和谐城市的关键要素。城市运营不能一蹴而就，它是动态的、持续的、复杂多变的、因地制宜的，这就要求城市管理者要具有高度的敏锐性、前瞻性。本文构建了中国城市运营指数指标体系，并对城市进行分级，筛选出不同级别、不同领域的标杆城市，通过对比分析各等级城市的运营特点及经验，为各级城市发展提供新思路。从当前城市运营的实践来看，高等级标杆城市的运营经验较为全面，而低等级标杆城市多数情况下仅是某一个特定领域的标杆。鉴于此，高等级城市可以相互学习，低等级城市虽面临诸多限制，但能依托自身的独特禀赋，有选择性地吸收适宜自身的经验。城市运营，不仅仅是一项技术活，更是一门艺术，需要政府、城市运营商、市民等多元主体紧密合作，通过市场化途径，精心优化与合理配置城市各类资源，最大化地提升城市的资产价值，实现城市的高质量发展。

【注　释】

①本文的“低等级城市”指文章中的Ⅲ级、Ⅳ级、Ⅴ级及以下级别的城市，这几类城市中的标杆城市均为单项标杆，且大多处于大都市辐射圈之外，地理位置和资源条件相对较差。

②本文的“高等级城市”指文章中的I+级、I级和Ⅱ级城市，这几类城市中有许多城市在不同评估指标下被评为标杆城市，是运营较为全面的城市，且大多是地方省会城市或位于核心城市群的城市，地理位置和资源条件相对优越。

③截至2022年，全国地级市及以上城市(不包含港澳台地区)共有297个，由于海南省三沙市在第七次全国人口普查时常住人口仅为2000余人，因此本文研究的范围不包含三沙市。