新形势下浙江乡村工业化地区村镇工业用地面临转型发展的挑战，其高质量发展转型规划策略需要从空间、产业、社会3个维度进行精细化设计，以实现协同发展和良性循环。从空间层面总结当前我国村镇工业用地转型发展的4类规划策略，分别是全域重构、有机整合、渐进集中和转型提升策略，深入阐述适用于4类策略的村镇工业用地如何实现空间、产业、社会3个维度的高质量转型，并以浙江台州4个工业型城镇为典型案例，对其村镇工业用地转型发展实践和规划对策进行分析，以期为同类型地区的规划和治理实践提供借鉴。

[关键词]高质量发展；村镇工业用地转型；规划策略；台州

[文章编号]1006-0022(2024)11-0129-07

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]邱翔，庞乾奎，曹志奎，等．高质量发展背景下村镇工业用地转型的规划策略：以台州为例[J]．规划师，2024(11)：129-135

0 引 言

改革开放以来，浙江在乡村经济发展和小城镇建设方面取得了令人瞩目的成绩。然而长期以来，村镇工业用地的治理一直都是其面临的一个难题。自2013年起，浙江自上而下地开展了乡村工业化地区工业空间系列治理行动，但对于独特社会经济发展模式下的村镇分散工业用地的规划管治问题仍有待解决。当前，乡村工业化地区村镇工业用地规划与治理实践研究大多集中在珠三角和苏南地区，对浙江的实践探讨较少。与珠三角和苏南地区村镇分散工业用地产生的原因及面临的治理问题不同，浙江乡村工业化地区村镇工业用地的规划和治理有其特殊背景，蕴含着浙江民营经济发展转型的路径，其经验有待总结和深入研究。本文以浙江台州为例，深入剖析其高质量发展转型下的村镇工业用地规划策略。

1　高质量发展背景下村镇工业用地转型的内涵与维度

1.1　高质量发展的内涵

高质量发展战略是基于我国过去一段时间以来的发展阶段性特征提出的支撑新时代发展的重大战略。高质量发展的核心是促进经济、政治、社会和生态环境全方位协调，实现充分性、全面性和均衡性发展。高质量发展在国土空间方面体现在城乡、区域之间形成合理的分工格局，即生产要素、人口、经济活动和产业在城乡与区域之间的配置效率高；在社会发展方面体现在城乡居民生活水平和公共服务水平的全面提升与均等化，经济发展成果惠及全体人民。因此，高质量发展背景下，需要提升要素配置、增长动力、生态要求、民生共享等多方面的质量水平。国土空间规划作为空间资源配置的一项重要制度，高质量发展对于当前国土空间规划编制水平和规划治理能力提出了更高的要求。

1.2　村镇工业用地高质量发展转型的维度

村镇工业空间作为国土空间的重要组成部分，是城乡生产空间，也是村镇产业发展的载体，对村镇产业经济具有重要作用。此外，村镇工业空间也是一种社会空间。列斐伏尔指出：“社会空间是社会的产品，任何一种物质空间背后都承载着一定的社会生产关系”。空间、产业、社会三者是相互紧密关联的，一种地域经济发展模式通常也是一种社会发展模式，而这种发展模式也映射在空间之中。因此，作为一定地域产业经济和社会发展的产物——乡村工业化地区如何实现村镇工业空间的高质量发展转型，还需要从空间、产业、社会3个维度来阐述。

1.2.1　空间维度

从城乡统筹发展来看，村镇工业用地规划要综合考虑村镇统筹下的人、地、产关系，促进生活空间、生产空间和生态空间的合理布局。村镇工业空间需要在一定区域内统筹考虑，促进其合理布局，实现集约发展。受发展模式的影响，市场自组织下的浙江乡村工业化地区工业空间总体较为分散，土地使用集约性较差，表现在土地开发强度较低、工业空间破碎度高及土地亩产较低等方面。同时，部分半城镇化地区产住功能混杂和相互干扰的问题也较为突出，而随着城乡空间治理不断加强，这些地区的村镇工业空间开始从分散走向集中。近年来，村镇工业空间治理行动促进了新一轮的空间整合与重构，但因区位特征、规划策略和发展实际情况的差异，各村镇的空间重构有一定的区别。

1.2.2　产业维度

村镇工业空间总体上需要与产业发展需求相适应，以实现对称式发展。浙江乡村工业化地区以劳动密集型产业为主，各乡镇依托一个产品或者几个产品发展，产业内源性发展特征显著。浙江乡村产业经济总体经历了由低技术、低加工度逐渐向高加工度和高附加值发展的过程。不同阶段的产业发展对乡村空间的需求存在差异，在发展初期主要面临产业快速扩张、空间供给不足的问题。新形势下，浙江乡村工业化地区主要面临传统产业的转型升级问题。首先，浙江村镇企业以中小民营企业为主，虽然各地形成了一定规模的产业集群，但是低、小、散的特征仍然较明显，村镇工业空间的供给需要适应这些小微企业转型发展的需求；其次，产业服务功能的配置面临一些问题，传统产业的转型升级需要提升创新能力并构建相应的创新服务体系；最后，一些高污染的产业无法实现可持续发展，面临着产业腾退、新产业导入和培育的问题，相应的空间改造也需要适应产业转型发展的需求。

1.2.3　社会维度

不同于苏南地区的集体经济，浙江乡村工业化地区的经济有其独特的发展模式，其以能人精英和社会资本为主导，个体和家族企业在经济发展中占据主导地位。根植于血缘、业缘和地缘的家庭经济逐渐发展演变为乡土工业型经济，大量民营企业仍然依托村社发展。受经济发展模式多样化和乡村治理差异性的影响，浙南的温州、台州对土地经济的依赖性不强，这两地的非正规建设的规模相对于珠三角地区较小。村镇工业空间的再开发涉及村庄的经济发展、村民就业和收入分配等问题，其规划策略的制定和实施也关系着乡乡公平和空间公平等社会问题。因此，制定村镇工业空间规划策略需要充分考虑村集体和村民的发展意愿与利益关系，增强集约型规划的公平性与公正性。

综上所述，村镇工业空间高质量发展转型需要综合考虑空间、产业、社会3个维度的协同发展和良性循环。村镇工业空间规划不仅要关注空间维度的城镇发展战略，还要探索如何适应产业和社会发展。本文从空间、产业、社会的关联性发展着手(图1)，深入探索村镇工业用地转型规划策略。

2　乡村工业化地区村镇工业用地高质量发展转型规划策略

乡村工业化地区村镇工业用地的高质量发展转型规划策略与城镇区位特征、社会经济发展现状及城镇总体发展战略等多重因素有关。针对不同类型城镇及其发展面临的现实问题，需要制定科学的对策并综合考虑空间、产业、社会3个维度的因素。当前，我国各地正在开展村镇工业用地转型实践，根据各地实践，小城镇镇域范围内的村镇工业用地统筹发展的规划策略大致可分为全域重构、有机整合、渐进集中和转型提升4类(表1)。

2.1　全域重构策略

全域重构策略一般适用于城郊型城镇的治理，是推进全域城镇化、园区化的规划策略。城郊型城镇内的用地连绵成片，工业用地布局混乱，包括早期形成的产村混合区以及2000年之后政府主导建设的工业园区。随着中心城区的扩大，这类城镇的半城镇化特征愈发显著，公共设施建设欠账严重。针对大面积的产村混杂地带，实行产住功能分离，增加公共产品供给，按照城市功能分区进行全域空间重构，是近年来浙江治理此类空间时采取的主要措施。全域重构策略有利于根治半城镇化地区的“顽疾”，改善城市形象，推进城镇化进程。从产业维度看，产村混合区治理主要是推动家庭作坊的腾退和小微企业的转型升级，进行标准化的园区建设和增加为产业服务的配套设施，改善产业发展环境，促使低水平的产业集聚转变为高质量的产业集群。全域空间重构的尺度和建设规模较大，几乎改变了原有的村社结构，重塑了镇、村的社会空间。因此，全域重构策略的实施需要关注原有村社的发展和利益关系，对于非农化程度较高的城郊工业型村庄，应充分考虑村民的就业和经济补偿，考虑产业安置区和原有村庄的关系，合理规划和布局各城市功能区，不宜采取清场式的拆除重建。

2.2　有机整合策略

有机整合策略一般适用于独立型城镇，主要是在全域土地整理的基础上有机整合村镇工业空间，即统筹布局和整合镇区工业园区(点)及分散的村庄工业点。乡村工业化地区村庄非农产业发达，村企关系密切，且村庄中分布着大量小微企业。针对村庄工业用地过于分散以及粗放利用的问题，对现状用地进行整体绩效评估，结合评估结果分类采取相应的对策。例如：对于分散的村庄工业点，部分进行保留和改造，部分进行腾退或转型；对于零散、面积较小的村庄工业用地，逐步腾退还耕，其指标可流转至目标园区进行整合开发建设。该策略在一定程度上促进了村镇工业空间的集约发展，且没有大幅改变现状产业空间格局，是一种相对务实的策略。从产业维度看，虽然分散布局策略下的各村庄主体可根据产业经济发展需求进行适应性建设，但是规划引导不足、主体的自利性及制度缺陷等也会导致产业发展的水平偏低。基于此，浙江各层级政府出台了一系列小微园区建设规范，引领村庄小微园区高水平发展。例如：对小微园区的产业类型、配套设施、最低容积率、亩产等进行引导；部分地区的村庄拆后用地可以按照标准地要求重新出让给企业进行建设。有机整合策略充分考虑了村庄发展，但其涉及镇、村、开发商多主体的协商合作和利益协调，需要制定相应的协商协作机制和政策制度加以支撑。

2.3　渐进集中策略

渐进集中策略主要是推动村域分散的工业空间逐渐向新规划的工业园区(点)集中发展。针对分散工业用地粗放利用问题，渐进集中策略的目标在于促进村镇土地集约使用，推进产业集聚发展、污染集中治理和服务集成配置。渐进集中策略在具有较大规模的新区和园区的城镇中较为常见。但渐进集中策略要考虑产业类型和发展模式，以及城镇发展实际情况和就业人口职住平衡等，不可生搬硬套。一般而言，镇域面积不大、镇区在全镇域发展中占据主导地位的城镇，宜采用渐进集中策略；在面积较大的城镇，过于集中的产业空间布局并不利于职住平衡，不适宜采取渐进集中策略。实施渐进集中策略时，园区是镇域主要的产业空间载体，应加强高标准的园区建设，注重园区与镇区的关系，促进产、镇、村的融合发展。应明确目标产业园区定位和准入企业标准，提供研发办公和三产服务等设施支撑，以高标准的产业园区建设推进产业发展和升级。同时，对于周边分散的工业用地的腾退或转型发展，宜根据村庄发展意愿制定近远期规划实施对策。对于近期缺乏“退二进三”资本驱动力的工业地块，宜考虑保留能较好地兼容商贸功能的工业用地，或者鼓励对该类地块进行多类型、非正规的改造利用。渐进集中策略下的部分工业用地转型发展关系到镇村、村村之间的利益协调和发展平衡，需要制定相应的利益补偿机制和进行政策制度设计，如针对镇域或更大尺度的产权交易流转平台建设以及镇、村、组土地增值收益分配机制设计，通过土地腾退、拆迁和指标飞出村的经济补偿以及土地增值收益分配的调节，解决由不同区位村庄土地价值不同和规划管治引发的发展不平衡问题，赋予各村庄公平的发展机会。

2.4　转型提升策略

转型提升策略主要针对城镇化程度较高，或者处于中心城区城市规划区内的受到严格建设控制的镇街，一般是位于中心城区周边的镇街。这类城镇的新增工业用地较少，村镇工业用地规划建设以存量工业用地再开发为主。该策略下镇区的工业园区(点)以功能和空间转型提升为主，主要是对老旧工业点进行改造提升或对成片的园区进行再开发。其中：老旧工业点改造是针对低效工业用地的集约改造，涉及政企之间的利益博弈，旨在促进低效老旧工业用地的利用和提高开发强度，通过引入新兴产业和腾笼换鸟促进产业与产业空间的转型；成片园区再开发是针对腾退用地和转型的大型园区的再开发，涉及大尺度产权重构，利益博弈更为复杂，且越来越注重信息化技术的运用以及人性化设计，以实现土地资本增值、降低产权交易成本为前提。

3　台州村镇工业用地转型的规划实践

台州地处浙江东南沿海，毗邻温州，是区域性中心城市。台州的经济社会发展模式具有典型的“温州模式”特点，以台州小城镇为研究对象具有较强的代表性。本文基于台州市域24个工业型小城镇的调研，根据其城镇国土空间规划以及近5年的工业项目实践类型，对其村镇工业空间规划策略进行归纳总结。本文选取台州采用了上述4个规划策略的4个典型案例进行深入剖析。

3.1　横峰街道全域改造实验区规划实践

横峰街道位于温岭市区东北部，以鞋业为主导产业，拥有两个鞋类园区，以及鞋类市场、电商园区等产业服务设施。在全域改造之前，镇区周边分布着大量产业型村庄，这些村庄内部生产空间与居住空间混合，安全隐患大。为整治这些问题，2018年起，温岭市政府针对横峰街道和城北街道的实验区进行全域改造。

3.1.1　半城镇地区的产住分离和功能重构

随着温岭城区的扩张，横峰街道南部已经毗邻中心城区。对于半城镇化的产村混合地带，按照城镇化功能布局进行全域空间重构，有利于根治产村混合地带的“顽疾”以及加强镇区与中心城区的对接。全域改造涵盖产业园区建设、城中村改造、全域土地综合整治、全域水系治理、基础设施建设5大工程，旨在实现规划范围内土地指标平衡和再开发经济平衡。产住型村庄拆除后，在原址附近统一规划了产业安置园区和安置住宅区，基本实现了产住分离，补齐了公共服务设施短板，与主城区实现了无缝对接。见图2。

3.1.2　高标准小微园区助推家庭作坊腾退和小微企业升级

改造后，大量家庭作坊搬进了规划的小微园区。小微园区由政府主导建设，部分社会资本参与建设，按照市级规范建设标准厂房，配置相应的服务设施。小微园区的建设优化了区域的产业空间，促进了小微企业的“小升规”，增强了企业的创新能力。

3.1.3　产城融合的规划安置与配套政策

全域重构策略改变了横峰街道村社原有的社会空间结构，半城镇化地区的村社逐渐向城市社区过渡。为推进全域改造，政府推出了“厂房+住宅”的安置策略(当地政府称其为“产城融合的安置政策”)。改造前，村民主要通过将民宅出租给企业获取收益；改造后，村民通过出租厂房和集体资产获取收益。产业安置园区由村集体股份合作社委托物业公司统一管理和运营。此外，改造之后的安置产业区、安置住宅区、保留村庄的布局紧凑，产村关系仍然密切，村社基本延续着原有的社会生产关系。

3.2　大溪镇有机整合的村镇小微园区建设实践

大溪镇位于温岭的西北角，是规模较大的中心镇，其中泵业与机电产业是其主导产业。自2000年以来，政府先后规划建设了3大工业园区与省级泵业示范区，目前产业空间主要沿着两条交通线布局，但在镇域村庄内仍有大量分散工业用地和违章建设。2013年起，在“三改一拆”和“低散乱”整治行动中，全镇累计拆除违法建筑超过800万m²，腾出存量建设用地指标近4 000亩(一亩≈666.67 m²)，腾退企业1 000余家。近年来，政府实施全域园区化和集约化发展策略，推进了村庄小微园区的再开发建设。 

3.2.1　多尺度的村镇工业用地整合再开发

大溪镇工业用地规划布局采取了镇区工业园区和分散村庄工业点结合的模式。近5年，大溪镇的工业用地再开发项目主要分布在村庄，再开发项目以小微园区建设为主，包括一些村留地的改造升级和拆后重建项目。一些面积较小、交通不便的拆后用地以腾退为主，大量拆后用地在原址上通过再开发建设小微园区，或者几块土地在产权置换整合后用于建设小微园区 。此外，将零散的拆后用地指标流转后集中用于建设飞地园区，也是近年大溪镇建设村镇小微园区的创新举措。

3.2.2　适应多元产业发展需求的小微园区建设

从小微园区的建设主体看，由村集体主导建设的主要是村级标准厂房。近年来，小微园区的建设由市场或者国企主导，且以工业地产为主要建设形式。工业地产可以减少小微企业的资金压力和节省建设时间成本，同时开发商也可根据企业的实际生产需求进行定制设计。此外，通过土地出让的方式由企业直接建设，以及由企业自主进行改造提升也能满足规模较大的企业的发展需求。总体而言，当前大溪镇大规模的村庄小微园区建设与再开发改善了区域原有的产业空间环境，完善了相关配套，减少了环境污染，灵活的小微园区建设模式也适应了不同类型、规模的企业发展需求。见图3。

3.2.3　多元参与＋协商合作的再开发实施方案

存量村镇工业用地再开发建立在镇、村、企协商合作的基础上，其再开发经历了从实验性地放权给村集体主导建设，到镇村合作再开发，再到市场主体介入的多元合作再开发的过程。多方合意的产权分割、收益分配和实施方案是再开发得以推进的前提，如飞地园区建设涉及指标飞出村、指标飞入村、开发商、政府之间的利益协调及收益分配。总体上看，分散布局的村庄小微园区和飞地园区建设基本适应了村庄的发展需求，有利于村民的就近就业，多元协商合作的存量工业用地再开发也基本保障了村集体的经济利益，成为多元主体共治共享的平台。

3.3　蓬街镇渐进集中的村镇工业用地再开发实践

蓬街镇位于路桥区东南部，区域交通条件较好，北部和东部是台州经济开发区、沃尔沃小镇及台州湾循环经济产业集聚区，是台州东部产业平台集聚和延伸的重要节点。蓬街镇特色产业主要为塑料模具、汽摩配、汽动工具等制造业，传统产业竞争力仍有待提升。现状蓬街镇村庄产业空间较为分散，以家庭作坊为主，低、小、散特征明显。

3.3.1　集中的目标园区规划与产镇融合策略

蓬街镇产业空间规划根据区域空间协同发展确定的空间格局，考量规模、交通和生态等因素，注重产镇融合发展的空间布局。《蓬街镇城镇总体规划(2017—2035)》确定了4个工业组团作为未来的主要工业平台，承载未来产业发展需求。产业空间注重与镇区其他功能组团的联系，服务于镇域西部和南部的村庄产业发展。同时，政府以主要工业组团为依托，大力推进组团周边村落的分散工业用地集中布局，加快腾退零星分散的工业用地，并加强镇区老旧工业点的改造和小微园区的建设。

 3.3.2　适应产业升级的产业空间供给

蓬街镇的产业空间面向产业发展需求的动态变化，不断调整其供给结构。蓬街镇政府按照 “新兴产业规模发展、主导产业高端发展、传统产业创新发展、三次产业协调发展”的总体要求，加大创新投入力度，加强园区的服务能力培育，提升产业核心竞争力。镇区不同工业组团依据园区的发展定位，针对性地进行空间供给。例如：小伍份小微园区主要面向村级企业，引进自动化生产设施，打造新型产业基地；蓬街镇汽车零部件基地则面向中小企业(重点面向汽摩类企业)，建设工业邻里中心，助推产业创新升级。

3.3.3　村庄“抱团发展”的飞地园区建设

为高效利用村庄的拆后用地和低效建设用地，蓬街镇采取了“抱团发展”策略，即统筹镇域可开发建设地块及村留地指标，将多处村留地和腾退工业点集中到一处地块进行开发建设。这种方法能将多个村庄尚未落实的用地指标进行货币化兑现，所得资金用于前期做地及后期回购。同时，对飞地园区建设地块实行国有征收，再由国有平台公司摘牌建设小微园区，建成后的厂房由“抱团发展”村居以约定价格回购，并交由镇政府统一运营管理。“抱团发展”的飞地园区建设改善了村庄环境，增加了村民的收入，使村民实现了就近就业。见图4。

3.4　峰江街道转型提升的存量工业用地再开发实践

 峰江街道地处路桥区东南部的城乡结合部，主导产业是金属拆解、箱包、锻造等，工业用地主要有金属拆解园区、型材园区、桥洋工业园区3大块。因在台州路桥城市规划区范围内，峰江街道的新增城市建设用地受到严格控制，随着高污染的金属拆解行业逐步退出该区域，区域产业面临转型，当前工业类项目主要为存量工业用地的改造，无新增工业用地。

3.4.1　大尺度的城镇工业用地腾退再开发

峰江街道的工业用地规划策略是在原有的规划用地上进行转型提升，该区域近5年实施的工业类项目面积为110.1万m²，主要包括金属拆解园区腾退后再开发、老旧工业点改造和综合园区改造3类。腾退后的金属拆解园区再开发为近年重点建设的项目，其开发建设模式为政府收储后再出让给企业自主建设，或者通过开发商开发工业地产，也有企业联建的小微园区。其他老旧工业点和综合园区的改造随着区域的产业转型升级也紧锣密鼓地进行着，如通过提升园区总体环境、提高地块开发强度及完善配套设施建设等措施促进老旧工业用地的高质量转型。见图5。

3.4.2　适应产业转型的新型园区建设

峰江街道的园区再开发注重新兴产业的导入，通过淘汰落后产能，有效盘活低效土地资源，以高新技术产业发展为导向，引进一批集约、绿色、高附加值的企业。政府出台了入驻企业的准入标准，对其产业类型、亩均产出、投资强度和开发强度等指标做了严格要求。园区开发以入驻企业和产业为导向，致力打造工业4.0标杆，如工业地产项目——香港青年产业园致力于打造“产业小镇”和“企业社区”，优化园区的总体环境品质，并提供产业研发等相关设施，是区域新型园区建设的典范。

3.4.3　政企协商合作下的实施方案与政策创新

确定改造模式的前提是政府和原企业业主、新入驻企业就相关补偿、收益分配等达成共识。对于单个地块的再开发，在适当的政策激励下，企业有较强的参与积极性。在大型综合园区的改造中，主体间的利益关系极为复杂，需要协调园区内众多企业间的利益关系，协调内容包括产权关系、补偿资金、开发主体、开发时序等。综合园区改造需要考虑现状产权情况，制定适宜的规划策略，并将产权制度的设计作为保障，促进园区空间的整合和优化。基于不同的产权转换方案，峰江街道通过政府、龙头企业或企业组团主导实施改造等多种模式来推进再开发。

4　结束语

在高质量发展背景下，乡村工业化地区村镇工业用地面临转型发展的挑战。大卫·哈维认为城市空间总是不断通过修复、转型和重构来实现资本持续的增值。本文从空间层面总结了当前我国村镇工业用地转型发展的4类规划策略，即全域重构、有机整合、渐进集中和转型提升，从空间、产业、社会3个维度对这4类规划策略的实施路径进行了总结。同时，结合浙江台州4个典型案例，对这4类策略进行了实证分析。总体上看，这４类策略基本适应了当地产业的发展需求，促进了工业用地的集中和集约式发展，提升了产业生产效率。本文所述的４类规划策略的通用性虽有所不足，但台州的实践经验对于同类地区的村镇工业用地规划和治理具有一定的借鉴价值。