随着“以人为核心的新型城镇化”的深入推进，对城中村改造路径与规划策略的创新探索成为实现超大特大城市高质量发展的重要任务。面向新时期城中村改造“公益性”“精细化”“可持续”的趋势，针对既有改造价值导向单一、空间模式单一、实施机制单一的问题，基于对城中村经济价值、保障价值、文化价值的再认知，提出适配“决策—规划—实施”3个阶段的“价值评估—价值转译—价值共享”改造路径。以西安为实证案例，构建城中村多元价值评估框架、创新城中村空间精细管控模式、深化城中村包容合作改造机制，以期为超大特大城市城中村改造路径与规划应对提供借鉴。
[关键词] 超大特大城市；城中村；多元价值；改造路径；规划策略
[文章编号] 1006-0022(2024)08-0035-08
[中图分类号] TU981
[文献标识码] B
[引文格式] 曹晓腾，雷振东，屈雯，等．多元价值导向下超大特大城市城中村改造路径：以西安为例[J]．规划师，2024(8)：35-42．
党的二十大提出了坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，站在中国式现代化战略全局对超大特大城市提出了高质量转型发展的要求。作为新时期的“三大工程”之一，城中村亟须探索新的改造路径。2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(以下简称《意见》)，从指导思想、规划编制、改造机制等方面对城中村改造提出了更高的要求。
城中村是我国快速城镇化过程中产生的一类独特的地域空间现象，普遍存在空间环境脏乱差、土地产出效率低、配套设施落后、社会治安问题多、公共卫生安全隐患大等一系列负面问题。但与此同时，城中村在助力城市经济发展、承接低收入外来人口、承载地域文化等方面也发挥了不可忽视的作用，在一定程度上缓解了城市“粗放”扩张阶段空间与社会的矛盾。然而，以往城中村改造实践多以单一经济价值为导向，忽视了庞大的低收入外来人口和城中村背后的复杂性，造成空间模式单一、实施机制单一等问题，不符合新时期城中村改造“公益性”“精细化”“可持续”的趋势。
基于此，本文在推进以人为核心的新型城镇化背景下，科学梳理现有城中村改造的趋势与问题，全面认知城中村的经济价值、保障价值和文化价值，面向“决策—规划—实施”3个阶段，提出“价值评估—价值转译—价值共享”的改造路径与规划策略，并以西安为例进行实证研究，以期为超大特大城市城中村改造提供借鉴。
城中村改造伴随超大特大城市发展的全过程，在不同的时代背景下采用了不同的改造方式。我国城中村改造分为1993—2002年、2003—2008年和2009年至今3个阶段，社会各界对城中村改造的认知出现了深刻转变，从粗放的项目化、运动式改造逐渐过渡到倡导空间、经济、社会、文化一体化协调发展(表1)。当前超大特大城市规划正在由增量规划向存量规划全面转型，通过梳理新时期城中村改造的趋势和既有改造中呈现的问题，可以为未来城中村的改造提供依据。
(1)“公益性”体现了新一轮城中村改造的历史性进步，是贯穿在各个改造环节的价值导向，主要体现在对低收入外来人口的关注、对地域文化特色和城市公共空间的回应等方面。一直以来，社会各界高度重视对城中村社会与物质空间运行内在逻辑的分析，《意见》及广州颁布的全国首个城中村改造条例均将增进社会公共利益放在首要位置。因此，新时期城中村改造应重新评估改造目标，制定公益性空间的落地方案，保障多元主体的利益分配。
(2)“精细化”是实现城市高质量发展的重要技术要求，目的是从更加细致的角度考量城中村发展转型中的特殊矛盾，进而做出差异化的空间响应。为了提升城中村土地综合利用效益、保障弱势群体的空间诉求，精细化的规划设计尤为重要，北京、上海、广州、东莞等地已在城市更新中开展多种包含初步设计方案或实施性城市设计方案的土地出让试点工作。因此，新时期城中村改造应从村庄本底特征出发，在地块控规的基础上细化其用地及空间的管控要求，同时保证公益性空间的落实。
(3)“可持续”是协调城中村改造的重要原则，是指引改造和谐稳定推进的综合目标，核心是处理好人与人之间的关系。城中村改造是一项涉及多元主体且改造周期漫长的工程，改造中不仅需要兼顾各利益相关者的多方诉求，还必须兼顾长期利益和短期利益的平衡。因此，新时期城中村改造应建立包含低收入外来人口在内的多元主体参与、发言、协商的机制，实现改造的可持续推进。
(1)决策阶段价值导向单一，缺乏多元评估体系。既有城中村的改造大多采用商业地产“一条龙”式的改造方式，在项目前期侧重于对建设容量、开发利润的评估，忽略了低收入外来人口及原有村庄特色。在此过程中，虽然城市环境面貌得到了一定改善，但是城中村问题并未得到“根治”，低收入外来人口只是从城市中心转移到更外围的区域，如北京、上海、广州、深圳等城市在空间上均形成了城中村环。一些暂未被纳入文化遗产保护体系但又富有文化特色的城中村，在改造中遭到一定程度的建设性破坏，如西安南郊出土“大唐遗宝”的何家村于2005年被改造为现代小区，使“大唐遗宝”脱离了承载它的遗址地，“隋唐长安城兴化坊”也因此消失在当代城市空间中。
(2)规划阶段空间模式单一，缺乏精细管控要求。既有城中村的改造通常是在整村拆除后转向高强度市场化的住宅小区或商业综合体建设，形成高层高密度的空间，整体呈现出“绅士化”特征。一方面，城中村规划用地多采用单一功能用途的管控方式，通常应用地块控制指标进行通则式导控，仅包含容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等常规地块控制指标，缺乏针对三维空间形态及特色风貌的引导细则，致使详细设计方案的可控性较差。另一方面，规划条件中普遍缺乏对公益性空间容量、位置的明确要求，使此类空间在市场博弈中难以得到有效保障。
(3)实施阶段合作机制单一，缺乏包容协同框架。既有城中村的改造大多侧重于对效率的追求，改造主体集中在政府、企业、村集体/村民三者之间，不同主体主导下的改造方式各有利弊，但共性问题在于均忽略了低收入外来人口参与改造的通道。从大多数城中村改造的微观层面来看，政府、企业、村集体/村民三者分别掌握政策、资金、土地等生产要素，拥有不同程度的话语权，在改造后分别获得空间环境改善、开发利润和拆迁补偿等收益，而低收入外来人口因无法提供任何对改造有益的生产资料，在改造中始终处于“失语”状态，也无法享受改造带来的任何红利。这一模式忽略了低收入外来人口在宏观层面对城市经济发展所发挥的重要作用，缺少从社会公平的人本主义视角解决城市空间分异问题的意识。
超大特大城市城中村改造已经成为一项关乎多方利益的民生工程。在新时期“公益性”“精细化”“可持续”的趋势下，应回到价值观层面对超大特大城市城中村进行重新认知，从而呈现城中村所承载的经济价值、保障价值及文化价值(图1)。
城中村的经济价值一直受到广泛关注与认可，主要体现在承接土地开发和促进产业发展等方面。一方面，城中村为城市提供了大量建设用地。被城市既有建成区包围的城中村，大多交通条件便利、周边发展成熟，其低效的土地资源可以作为片区空间扩容提质的重要支撑。另一方面，随着城市经济的蓬勃发展，一些城中村借助低廉的场地及人工成本，从20世纪90年代开始逐渐发展出家庭作坊式的小型加工制造业，形成了一批生产、制造、批发一体化的专业化村庄，极大地降低了城市产业运行成本。从“增量扩张”时代到“存量优化”时代，城中村一直作为城市的“储备空间”资源，发挥了巨大的经济价值。
在快速城镇化进程中，大量外来人口涌入超大特大城市，但城市现有的保障性住房体系难以满足数以百万计低收入群体的住房需求，也无法全部通过正规就业体系解决其工作诉求。在超大特大城市中广泛分布的城中村，因其低廉的租赁成本、灵活的租售面积、优越的区位条件，与以从事建筑业和服务业为主的低收入外来人口的生活及工作诉求高度契合，成为该群体的主要聚居地。同时，城中村接纳了大量在城市高租金之下难以存续的非正规经济，为低收入群体提供了就业保障，也满足了周边社区的日常生活需求。从宏观层面来看，城中村在一定程度上缓解了城市住房压力，成为城市保障性住房的一种非正式但有效的补充。
随着城市建成区的快速扩张，原有乡村不断消失，其背后所蕴含的文化要素已成为城市中极度稀缺的资源，城中村由此成为为数不多的历史与乡土文化价值载体。一方面，城中村本质上是传统的乡土社会聚落，城市扩张过程中居住空间逐渐异化发展，但其内部仍延续了以祠堂、牌坊、古树、庙宇等公共空间为核心的村庄肌理，保留了以亲缘关系为纽带的社区网络，拥有不同于城市的文化形态；另一方面，一些城中村拥有与城市同期的发展脉络，其起源可追溯至汉、唐、明、清等时期，或与城市重要遗址点位相邻或重合，在城市开发建设中因历史保护等多种原因未被拆迁，成为超大特大城市中不可多得的文化资源。城中村具有“村”的独特价值，其变迁历经千年、富含潜力，对城市而言是难以再生且不可替代的文化财富。
在存量规划时代下，既有城中村的改造方式已不适应新时期“公益性”“精细化”“可持续”的改造趋势。因此，超大特大城市城中村改造应回归“以人为本”，凸显公共利益，摆脱长期以来受单一经济价值观的约束，在多元价值的认知框架下探索新的改造路径(图2)。
图2 多元价值导向下的超大特大城市城中村改造路径示意图
价值评估是做好城中村改造的前提，旨在决策阶段识别城中村的多元价值并确立类型化的目标体系。基于对城中村价值再认知的分析，构建经济—保障—文化三维价值认知框架，细化价值因子，形成城中村改造价值评估体系；调查梳理城中村现状及历史信息，对其价值进行全方位研判，根据主导价值特征对城中村进行类型化研究，并据此深化改造目标。城中村的价值评估并非指向一个加权后的综合得分，而是尽可能全面地为城中村背后多元价值的辨析提供一个逻辑完整的认知框架。
价值转译是做好城中村改造的抓手，旨在规划阶段对城中村的空间进行精细化导控，同时保证公益性空间的落地。首先，建立“价值”与“空间”的转换关系，在主导用地功能的基础上，细化混合用地功能的种类，形成不同主导价值的城中村土地混合管控要求；其次，根据城中村类型增设多维功能的管控边界，引导其向复合化、集约化发展；最后，明确总体格局、公共空间、建筑设计等方面的管控要素，制定不同要素的空间管控要求，细化图文表达，形成地块实施性城市设计管控导则。
价值共享是做好城中村改造的保障，旨在实施阶段建立城中村多元主体间的包容合作改造机制。首先，明确政府、企业、村集体/村民、低收入外来人口四大主体的角色定位和责任担当。其次，发挥政府把控方向、搭建平台、保障公益的主体作用；吸引企业长周期参与改造，制定多渠道资金筹措、全过程运营策划的方案；征集村集体与村民意愿，保障村民合法权益，通过土地入股等制度创新降低改造成本；将低收入外来人口纳入合作改造机制保障范围，满足外来人口的租住需求，并提供就业岗位，从而调动多元主体参与共建共治。
西安是西北地区唯一的特大城市，也是典型的历史城市，流动人口高达374.69万。从2002年西安首次提出“城中村改造计划”以来，虽历经了多轮城中村改造，但截至2019年西安城六区及长安区未改造的城中村仍有290个，它们多沿三环及绕城高速呈环状分布，其中55％的城中村临近地铁站点或核心商圈，25％的城中村与汉、唐长安城等历史遗迹相关，是低收入外来人口的主要聚居地(图3)。
图3 西安城六区及长安区城中村分布图
资料来源：根据参考文献改绘。
结合西安城中村的特征，在经济价值、保障价值、文化价值的基础上深化形成6个一级指标及16个二级指标，以便在决策阶段对城中村蕴含的显性及隐性的价值信息进行全面识别。土地开发利用价值反映城中村未来的改造潜力，包括开发容量、区位条件、产权关系、周边环境等指标。产业空间价值反映城中村容纳的生产空间数量，包括产业类型、产业规模等指标。低成本居住保障价值反映城中村在社会租赁住房方面发挥的作用，包括流动人口、租售面积、住房品质等指标。非正规经济价值反映城中村对社会灵活就业的吸纳量，包括流动摊贩、经济效益等指标。历史文化载体价值反映城中村所蕴含的历史文化信息的丰富度，包括历史格局、文物古迹、潜在埋藏等指标。乡土文化遗产价值反映城中村乡土文化遗产的品质，包括物质遗存、民俗文化等指标。
在进行评估的过程中，通过实地踏勘、调研访谈、文献调查等方法对城中村的信息进行收集，按照评估框架中的二级指标进行整理，叠加形成城中村要素信息图谱，作为指导城中村分类研究的依据。根据主导价值的不同，可将西安现存的城中村分为3种主要类型(图4)。经济价值主导型城中村多指位于地铁站点周边的城市核心区域、占地面积通常较小、集聚大量低成本产业空间的村庄，如吉祥村地铁站周边拥有上百家画室的郝家村、小寨商圈纬一街地铁站周边的西八里村。保障价值主导型城中村多指低收入外来人口众多、周边配套成熟、占地面积较大、交通条件较好的村庄，如高新区的徐家庄村、沙井村。文化价值主导型城中村多指位于城市大遗址、重要历史地段周边区域，或留存有庙宇、古树等乡土文化遗迹的村庄，如青龙寺遗址公园南侧的铁炉庙村、小雁塔遗址公园东侧的夏家庄村。
4.2 价值转译：创新城中村空间精细管控模式
4.2.1 细化混合用地管控要求
对于西安城中村改造而言，将多元价值评估结论投影在空间中的难点在于建立“价值”与“空间”的转换关系，将经济价值、保障价值、文化价值与城市功能区、保障功能区、文化功能区进行匹配，明确不同类型城中村主导功能下的混合用地类型及比例，指出用地允许兼容的功能，探索公益性空间的激励性政策指引，提升土地资源复合利用效率(表2)。
经济价值主导型城中村以片区级商业中心为改造目标，主导用地包括商业服务业用地及居住用地。商业服务业用地占比应不低于50％，可兼容公共服务设施、交通场站、保障性住房、酒店公寓、广场绿地等功能，居住用地占比应不高于50％。此类城中村改造应鼓励建设城市开敞空间，以该面积的50％乘以净容积率值为地块奖励新增建筑面积，但不应超过核定建筑面积的20％。
保障价值主导型城中村以混合住区为改造目标，主导用地包括居住用地及商业服务业用地。居住用地占比应不低于70％，可兼容公共服务设施、非正规经济、广场绿地、交通场站、零售商业等功能，商业服务业用地占比应不高于30％。此类城中村改造应鼓励建设保障性住房，其建筑面积应不小于住宅建筑总面积的13％，同时将住宅总建筑面积的4％对应的保障性住房配建面积计入基础容积率，作为地块开发容积率的奖励。
文化价值主导型城中村以片区级创意街区为改造目标，主导用地包括文化用地及商业服务业用地。文化用地占比由主管部门根据实际情况确定，可兼容零售商业、广场绿地等功能，商业服务业用地占比应不低于60％。此类城中村改造应鼓励建设文化空间，可根据其规模适当增加商业建筑的奖励面积。
多维功能边界管控是对城中村混合用地管控的深化，针对西安不同类型城中村的主体功能，根据资源禀赋划分多种混合功能在平面及立体空间中的管控边界，明确主体功能的内部逻辑与层级(图5)。
经济价值主导型城中村以城市功能区为主，混合布置保障功能区或文化功能区。围绕地铁站点或重要交通节点布局城市综合体，以竖向分层立体综合开发为导向，将城市功能区细化为地下、地面、地上功能区3个管控区域。地下功能区以停车、零售、餐饮为主，其边界应注重与城市交通的衔接关系；地面功能区以商业、娱乐、休闲为主，其边界应注意预留城市开敞空间；地上功能区以办公、酒店、公寓为主，应与保障性住房建设结合。
保障价值主导型城中村以保障功能区为主，混合布置城市功能区或文化功能区。以城市居住区规划设计标准为依据，将保障功能区细化为商品房住区、保障房住区、非正规经济经营区3个管控区域。商品房住区与保障房住区共享公共服务设施和绿地开敞空间，其边界应符合住区建筑面积混合比例；保障房住区应以70 ｍ2以下的小户型住宅为主，原则上占比应不低于80％；非正规经济经营区以临时性餐饮、购物和便民服务摊贩为主，沿保障房住区相邻道路红线10～15 m范围内集中布置，以减少对交通及居民的影响。
文化价值主导型城中村以文化功能区为主，混合布置城市功能区或保障功能区。根据城市遗址公园或重要文化遗迹的类型、级别、影响力布局文化功能区，将其区分为核心文化区和发展功能区。核心文化区以文化宣传展示、参与体验为主，其边界应以街巷为骨架，覆盖主要周边遗迹点、门户空间等重要节点；发展功能区以商业、餐饮、公寓为主，其边界应与核心文化区形成交融的空间关系，并注重与外围交通的联系。
城市设计管控是对城中村改造空间的建议性引导，以用地管控和边界管控为基础，增加城中村改造在总体格局、公共空间、交通组织、建筑设计、环境景观等方面的管控要求，完善三维空间管控要求。不同类型城中村空间管控的侧重有所不同，但均应包含所有类型的管控要素，形成地块实施性城市设计管控导则。
以西安最具代表性的文化价值主导型城中村为例(图6)，在总体格局方面，该类城中村以城市片区结构为基础，确定文化功能区及城市功能区的边界，延续城市遗址公园的空间轴线，整体设计应符合遗址周边建设控制地带的高度分区及特色风貌要求。在公共空间方面，城中村外部沿城市道路与城市综合体形成开敞空间，内部围绕古树名木、庙宇牌坊、街巷肌理等因素在文化功能区内划定核心文化区，两者共同构成公共空间体系，空间设计应保证公共性、开放性与连通性。在交通组织方面，实行人车分流，预留与城市交通的接驳系统，设置轨道交通及公交站点的衔接空间，合理布局地下停车场出入口位置，步行系统围绕公共空间体系进行组织，形成安全舒适的步行环境。在建筑设计方面，文化功能区内的建筑设计应体现在地文化特色，采用小尺度街区空间模式，满足现代使用需求；城市功能区内的建筑设计应符合遗址周边限高、退线等刚性约束条件，建设保障性住房，预留城市开敞空间。在环境景观方面，依托公共空间体系因地制宜布置绿化廊道和公园，以乡土设计为导向，采用本土化的“低技”方式进行生态化营建，鼓励可参与式的景观设计，提升空间品质。
图6 西安文化价值主导型城中村改造城市设计管控要素示意图
城中村多元价值的背后即多元的利益主体及参与主体，为保障西安城中村改造的顺利推进，应从政府、企业、村集体/村民、低收入外来人口四大主体的角色定位和责任担当出发，推行城中村包容合作改造机制，实现改造的可持续增值(图7)。
政府承担城中村改造的主体责任，应深入评估城中村的多元价值，组织编制改造方案，明确管控规则，把握改造的总体方向；搭建多元主体合作平台，通过区域指标平衡、地块容积率奖励等政策支持来吸引优质企业参与开发，充分尊重村集体及村民的改造意愿，保障部分低收入外来人口的租住需求。
企业是城中村改造中不可或缺的社会力量，承担投资、建设、运营等多个环节的任务，同时在此过程中追求一定的经济收益。企业应做好长周期参与改造的计划，与政府共建运营平台，落实产业运营前置，将运营贯穿到改造的全生命过程，并努力发展多种新业态，确保项目的顺利实施及可持续运营。
村集体/村民是城中村改造的土地供给者，也是改造的直接受益者。在改造中，村集体应广泛征集村民意见，争取内部意见统一，配合政府的规划及征收补偿方案，共同商议供地细则，鼓励村集体以土地入股、共建公共空间等方式深度参与改造，维护村民的长期收益，降低改造成本。
低收入外来人口是城中村改造中的弱势群体，也是短期内获益的群体。从城市长远发展的角度来看，外来人口是源源不断的新质生产力。在改造完成之后，就地居住的低收入外来人口应参与到多种产业服务中，在解决自身生计的同时提升街区的活力，促进社区的融合。
对城中村改造路径与规划策略的探索是实现“以人为核心”的超大特大城市高质量发展的重要任务。通过梳理存量规划背景下城中村改造的趋势与问题，回归价值观层面对城中村的价值重新认知，提出了适配“决策—规划—实施”3个阶段的“价值评估—价值转译—价值共享”改造路径。通过价值评估确立改造的目标体系与类型化依据，科学规划用地与空间，实现多元价值的精细化转译，深化四大利益主体的包容合作机制，推动价值共享，促进城中村改造向“公益性”“精细化”“可持续”转型。未来研究将循序渐进，从个案实践视角切入，进一步完善超大特大城市城中村的改造路径与规划策略。
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