基于对山地城市交通场站空间布局难点的分析，从适应各级国土空间规划编制需求的视角总结交通场站规划编制及管控工作的重点任务，从管控单元、评估度量方法、管控指标体系、动态调整机制4个维度阐述山地城市交通场站专项规划编制的思维变革，结合重庆中心城区公交场站布局规划的实证探索，构建适应国土空间规划传导体系的交通场站专项规划编制方法。在管控单元划定上，逐步向以服务单元为单位的差异化管理方式转型，分类明确管控方向；在评估度量方法上，叠合公交车实际行驶路径与泰森多边形面域，划定服务范围；在管控指标体系构建上，实现管控指标与人口、用地及设施布局的多维契合；在动态调整机制上，建立“刚弹结合”的动态调整机制，灵活应对用地布局调整的不确定性。

[关键词] 山地城市；交通场站布局；空间管控；规划传导

[文章编号] 1006-0022(2024)07-0121-06

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 王超楠，温巍．山地城市交通场站空间布局方法与重庆实践[J]．规划师，2024(7)：121-126．

0 引　言

交通网络是引导城市形态演变的先决要素，其构建与发展对于支撑城市功能完善与空间结构优化至关重要。山地城市由于其独特的空间特征、复杂的地域环境、敏感的生态系统，其交通规划较之平原地区要更加复杂。具体而言，山地城市的交通体系需精心构建，其中路网如同城市的脉络，而各类交通设施则如同节点，共同构成了一个有机整体。路网的合理布局不仅能够有效支撑城市空间形态的优化，还可以促进城市功能的合理分区与高效运行。同时，点状交通设施的分布与城市的土地利用、人口分布之间形成了密切的互动关系，相互影响、相互促进。在山地城市交通规划中，交通场站的布局尤为关键，需要在引导用地开发的同时，适应用地、人口、路网的差异化分布特征，将交通服务嵌入城市生活圈，实现交往空间与交通空间的叠合、出行需求与交通供给的匹配，从而保证交通系统与其他人居环境子系统相得益彰、协同耦合。2019年5月发布的《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确立了“五级三类”横向衔接、纵向传导的国土空间规划体系，其中专项规划是“三类”之一，交通场站专项规划要以国土空间总体规划为基础，并与详细规划做好衔接。国土空间规划体系改变了传统城乡规划的编制方法，建立了规划单元—街区—地块的规划分区传导机制。在这一体系中，各分区需要强化与各类基础数据及相关规划之间的协调，对与所处区域开发业态、人口岗位、交通条件关系密切的交通场站设施采用动态规划管理方式，即街区单元层面仅确定场站设施的配置标准、数量和位置，后期可根据具体实施情况调整设施的规划布局。此管控体系对交通场站规划的传导性、可实施性提出了更高要求，山地城市地形复杂、用地相对零散的特征使得交通场站规划面临适应山地特色化用地特征与国土空间规划传导体系的双重考验。

1 山地城市交通场站空间布局面临的难点

首先，场站选址需契合山地城市多样性的土地利用特征。山地城市生态与建筑的双三维结构、城市与山水的相融相合关系、地块划分的不规则性共同塑造了用地多样性特征，交通场站布局需适应山地城市在用地类型、用地划分、设施服务等方面的空间差异化特征。一是用地类型的多样性。山地城市的空间布局受限于多种生态管控要素，需保障城市产、城、景融合发展，交通场站布局也需兼顾用地开发与生态保护的双重需求，与生态管控区、城市核心区、城市外围区等不同功能板块的发展策略相适应。二是用地划分的多样性。为适应地势地貌，山地城市用地布局形态相对自由，交通场站选址也需适应不规则的用地空间，用地规模需为后续建设预留弹性。三是路网形态的多样性。山地城市空间被山峦与江河分割，路网布局多采用与城市用地布局、地形相耦合的自由式路网形态，相较于平原城市的方格式路网，自由式路网对场站服务范围的限制更加明显，呈现出服务范围非均等化的状态。四是组团独立成市的空间特征。组团级及以下公共服务设施的服务范围受山体、河流分隔限制，难以实现跨区域服务，交通场站服务范围的测算需考虑上述分隔因素的影响。

其次，场站密度需适应山地城市差异化的人口分布特征。城市公共服务设施布局的基本原则包括满足人民群众的基本需求、优化资源配置和提高效益，以及融合发展和多样化布局。人口分布主要受到生态、经济、用地布局的影响，平原城市在发展过程中会逐步向绵延化、梯度化演变，而山地城市受到生态、用地、交通等发展条件限制，导致人口分布在城镇体系成熟阶段仍然呈现网络化的跳跃式分布特征，人口密度难以达到均衡。人口分布的差异化导致出行需求的差异化，具体体现在出行强度、出行方式及出行距离等方面。为了适应山地城市的独特特征，城市交通场站的布局需实现场站密度、体量与人口出行需求的精准化匹配，将人口分布规律特征融入设施规模、等级配置的考量中，形成层次合理、功能协调的设施网络化布局，以达到用地集约化布局的目的。

2 既有交通场站布局方法概述及山地城市适应性分析

现有交通场站布局方法体系主要考虑二维空间关系，采用服务半径的度量方式确定交通场站选址，以行政区或控制性详细规划的标准分区为单位测算交通场站用地规模。这种方法在用地相对均质、路网形态相对规整的平原城市中表现出较强的适应性，但在山地城市的交通场站布局实践中呈现出场站选址、规模与城市出行需求匹配性较差的问题。在交通场站的“定点”阶段，核心在于精确化度量各场站的服务半径，提升服务面域，但受山地城市自由式路网格局的影响，以直线距离为度量单位的服务半径法得到的理论服务范围与实际服务范围相差较大，导致选址的精准化难以得到保证。在交通场站的“定量”阶段，核心在于实现交通供给与出行需求的匹配，即交通场站用地规模与人口、岗位分布的契合，山地城市由于用地布局的差异化，以行政区或控制性详细规划的标准分区为单位的场站规模测算方式难以实现对用地需求的精准化把控，因此有必要将测算单元调整至更精准的维度，以更准确地把握和满足山地城市的特殊需求。

3 山地城市交通场站空间布局方法

3.1 建立适应国土空间规划的纵向传导体系

国土空间总体规划为专项规划奠定了基本空间格局框架，要求专项规划将涉及各专项领域的设施、管控要求和管控范围通过用地布局方案、用地规模、服务等级、控制线范围、管控要求、布局原则、配置标准等要素进行传导与衔接。专项规划编制应适应“总体规划—分区规划(单元)—详细规划(街区)”的纵向传导体系，探索规划分级传导体系，寻求自上而下刚性管控与自下而上发展诉求之间的平衡，即不违背总体规划强制性内容，同时其主要内容能有效纳入详细规划。这就要求专项规划在满足总体规划管控深度的同时，明确详细规划的落实原则，以及用地调整情况下的规划布局响应策略。具体到山地城市交通场站规划传导层面，可从管控单元、管控深度两个层面体现。见图1。

在管控单元层面，单元的划定应契合国土空间规划体系的管控要求，推动交通场站规划从以行政区为单位的整体布局方式向以服务单元为单位的差异化管理方式转型。每个服务单元均采取“总量控制、弹性管理”的管控方式，以确保规划实施的灵活性与有效性。同时，为了保证规划实施的传导性，服务单元的划定应以分区规划中的规划单元为基础，统筹考虑各类规划边界，包括城镇开发边界、重点功能区边界、街区边界等，保持规划工作的延续性和一致性，避免同一单元内出现用地功能定位相悖的现象，特别是生态管控区、城市核心区、城市外围区等区域，其服务单元应相对独立设置，遵循差异化的用地发展原则。

在管控深度方面，专项规划提出的大型交通场站应纳入市级国土空间总体规划的黄线设施管控范畴，并指导街区单元层面的详细规划进行选址细化落地。对于中小型交通场站，应在分区规划阶段明确单元管控指标，指导下阶段详细规划层面的选址布局，同时针对后续场站的功能、布局调整提出应对策略。

3.2 构建与人口、用地相匹配的评估与管控体系

国土空间分区是国土空间规划的重要基础，是各级国土空间规划战略性、可实施性的具体体现，空间管控需明确分区内的城市开发、环境保护、交通设施等相关指标。山地城市受用地多样性影响，各分区的功能定位、人口分布、产业结构较平原城市呈现出更为显著的差异化特征，单一的交通指标很难满足分区管控的需要，有必要深入研究交通供给与空间形态、产业功能、用地性质等之间的互动对应关系，因地制宜构建精细化的评估度量方法与多维指标体系，切实满足各空间单元的差异化发展需求。在交通场站布局策略的制定上，应坚持“以人为本、以需度量”的原则，在选址层面考虑人的出行时空距离要求，在规模确定层面考虑人的出行强度需求，以实现用地布局的集约化、高效化。因此，山地城市交通场站布局评估方式应从单一的空间维度逐步转向关注出行需求的多维度量，具体实施路径包括：一是在选址阶段，服务半径的测算标准应从直线距离调整为实际出行距离，充分考虑自由式路网布局以及山川、河流分隔等因素的影响，提升服务范围划定的精确性。同时，在构建管控指标体系时应综合考虑服务覆盖、用地集约利用、设施一体化接驳等因素，在满足服务需求的同时，避免场站过量、过密布局导致的用地盈余过剩，指标目标值可根据不同服务单元的空间属性差异化取值，保证交通场站布局与用地发展相契合。二是在规模确定阶段，单个场站的用地规模预控应与实际服务的人口、岗位数量相契合，实现更精准的等级划分。

3.3 保障用地管控的刚性，预留规划管理的弹性

用地管控的刚性是为保证公共利益最大化，依据既有规则对公共空间、公共设施进行配置和布局。体现在交通场站空间布局上，即交通场站的用地总量、设施密度与用地、人口间的协调关系应予以刚性管控。规划管理的弹性体现在为空间发展的不确定性留有余地。山地城市的用地布局受更多不确定因素的影响，详细规划多通过实线与虚线控制相结合、指标管控与空间留白相配的方式来保证弹性发展空间，街区单元内的用地布局调整需要交通场站的选址、规模灵活响应，以便保障规划的可实施性。

为适应山地城市空间布局调整导致的用地需求变化，未来应建立“刚弹结合”的交通场站动态管理机制。在此机制中，“刚性”体现在各空间管控单元内的交通场站管控指标必须得到严格落实，各类型街区单元在功能定位及主导用地类型不变的情况下，其管控指标目标值可沿用，后续用地调整应保证交通场站设施的覆盖率、一体化率等指标仍满足目标要求；“弹性”体现在交通场站布局在满足管控指标的前提下，场站的选址及数量在街区单元内可按需调控，以灵活应对未来用地调整需求。

4 重庆中心城区公交场站布局规划实证

重庆是山环水绕、江峡相拥的山水之城，中心城区规划构建了山、水、城相融的“一核、两江、三谷、四山”多中心组团式的空间结构，城市的发展对交通场站布局的差异化、精细化、适配化提出了更高要求。在新一轮国土空间规划背景下，重庆中心城区公交场站布局规划根据“管控单元划定—评估度量方法精准化—管控指标体系构建—动态调整机制约束”的技术路线展开，以适应街区单元的管控需求。

4.1 管控单元划定：从“行政区”到“规划单元”

山地城市由于空间特征差异化明显，可结合各单元不同的用地、产业需求针对性制定发展策略，兼顾服务效率与用地集约化等不同维度要求，单元类型的划分在考虑国土空间分区特性的基础上，还应满足山地城市交通场站的布局需求。在重庆中心城区公交场站布局规划中，单元划分综合考虑了规划单元、区位、地形、轨道覆盖率等因素，将中心城区城镇建设用地划分为142个公交服务单元，并归并为4种类型，分别为位于核心区的轨道主导型服务单元、位于核心区的公交主导型服务单元、位于非核心区的轨道主导型服务单元、位于非核心区的公交主导型服务单元(图2)。其中：位于核心区的单元兼顾高强度公交需求与用地集约化布局需要，场站覆盖率标准相应提升，场站布局遵循“小而密”的原则；位于非核心区的单元适当降低覆盖率标准，场站用地规模测算兼顾核心区的公交夜间停放功能部分外移需求。在轨道主导型服务单元内，地面公交主要承担一体化接驳功能，管控指标中的轨道衔接标准相应提高，公交运营场站覆盖率标准相应放宽；公交主导型服务单元内的轨道服务仍存在一定的空白区，普通公交除承担轨道接驳功能外，还需承担一定的干线走廊运输功能，服务单元的公交运营场站覆盖率标准相应提升。

4.2 评估度量方法精准化：从“空间需求”到“出行需求”

为适应山地城市的用地布局复杂性、路网形态多样性，在重庆中心城区公交场站布局规划实践中，采用实际行驶路径法来确定公交运营场站的覆盖范围，即基于规划路网，以不同等级道路上的公交车实际运行速度为标准，模拟公交车行驶轨迹，测算以公交运营场站为起点，在规定时间内可覆盖的区域。这一方法有效提升了山地特征明显区域的场站的服务范围测算精度。在规模确定阶段，为保证每个公交运营场站的服务范围不重叠且避免出现服务空白区，引入“泰森多边形”这一测算方式。泰森多边形中的各选点与其关联点的距离均比到范围外其他点的距离近，通过对以公交运营场站为中心生成的泰森多边形与场站5分钟公交车行覆盖区进行叠合分析，得到互不重叠的公交运营场站核心服务范围(图3)，此范围内的服务人口数量与公交运营场站用地规模的匹配关系如表1所示，由此达到公交用地预控与人口、岗位分布相契合的“以需定量”的目的。

4.3 管控指标体系构建：从“单一指标”到“多维指标”

重庆中心城区公交场站布局规划在公交运营场站选址阶段引入了覆盖率、重复率、一体化场站覆盖率3个控制指标，其中覆盖率、一体化场站覆盖率为刚性指标，重复率为参考指标，以此建立上下维度相结合的度量标准，并针对不同类型的公交服务单元提出差异化的指标目标值。见图4。

覆盖率即公交运营场站服务覆盖的城市建设用地面积占单元内城市建设用地总面积的比值，公交运营场站的服务范围测算标准为公交车行5分钟范围覆盖的区域，此范围和15分钟社区生活圈尺度一致，以此实现公交运营场站的服务能力与15分钟生活圈内的公交需求相匹配。考虑一定的服务重叠区后，规划建议：核心区公交服务单元的公交运营场站覆盖率应达到95％以上；非核心区公交服务单元的公交运营场站覆盖率应达到90％以上。

重复率即两个及两个以上公交运营场站服务范围重叠区域覆盖的城市建设用地面积占单元内城市建设用地总面积的比值，此项指标旨在避免公交运营场站间距过近、服务范围重叠区域过大导致的用地浪费现象。当核心区内的公交服务单元重复率大于40％时，应优化公交运营场站布局；当非核心区内的重复率大于25％时，可适当优化公交运营场站布局。

一体化场站覆盖率即一体化公交运营场站服务覆盖的城市建设用地面积占单元内城市建设用地总面积的比值，此项指标旨在提升公交运营场站的轨道接驳功能。根据每个单元的轨道覆盖率，划分常规公交主导型服务单元与轨道主导型服务单元：常规公交主导型服务单元的一体化场站覆盖率应不小于20％，即部分场站承担一体化接驳功能，其余场站主要发挥地面公交功能；轨道主导型服务单元内的地面公交主要承担一体化接驳功能，一体化场站覆盖率应大于45％。此外，当公交服务单元的轨道站点覆盖率大于90％时，表明轨道站点已能实现对公交服务单元内规划人口的步行覆盖，在此情景下不再对一体化场站覆盖率作出要求。

4.4 动态调整机制约束：从“严格落实”到“刚弹结合”

针对详细规划的管控需求，规划以街区单元为单位，分类明确管控及调整原则。在详细规划编制阶段，枢纽站、停车场和维保场等大型场站原则上不应调整位置，确需调整位置的，应在原街区范围内重新选址，如需调整至其他街区的，应开展必要的论证工作；在首末站布局方面，在保证各街区范围内规划首末站的总用地规模和个数不减少的前提下，可结合用地布局变化在街区范围内适当调整首末站布局，调整结果应满足覆盖率、重复率和一体化场站覆盖率的相应要求，如当街区规划用地功能或开发强度发生重大变化时，应对此街区公交运营场站的布局开展相应的评估及优化工作。

5 结束语

当前，我国在国土空间规划体制机制构建、管控方式、规划传导和政策体系等多方面开展了诸多探索，山地城市由于空间特征的复杂多样性，在规划转型阶段对专项规划编制的约束性、传导性提出了更高要求，如何做到“管之有序，控之有度”成为规划调整的重要方向。本文针对山地城市交通场站布局面临的难点，探索国土空间规划背景下的山地城市交通场站布局规划编制方法，试图从管控单元、评估方式、管控指标、传导机制等方面提出调整方案，建立“管控单元划定—评估度量方法精准化—管控指标体系构建—动态调整机制约束”的全链条编制体系，以期保障规划实施的有效传导，使交通场站规划能够更好地适应山地城市的发展诉求，从而为国土空间规划背景下的山地城市专项规划提供借鉴。