生态空间与农业空间在管控思路上存在显著的协同效应，妥善解决空间冲突问题是下一阶段空间协同管控的重要任务。对空间冲突相关概念进行分析，并明确空间管控语境下空间冲突的基本认知；在空间冲突视角下，聚焦区域生态空间与农业空间协同管控的关键问题，即外力干预显性化、共生关系隐性化、空间冲突常态化，围绕化解空间冲突并实现协同管控这一核心目标，以“识别空间冲突—冲突功能细分—实施分级管控”为逻辑主线，提出生态空间与农业空间协同管控实施框架，明确协同管控框架应用路径。

[关键词]空间冲突；生态空间；农业空间；协同管控；规划实施

[文章编号]1006-0022(2024)07-0082-08

[中图分类号]TU984

[文献标识码]A

[引文格式]翟端强，卓健，刘振宇，等．空间冲突视角下区域生态空间与农业空间协同管控框架及策略[J]．规划师，2024(7)：82-89．

 0　引　言

地表空间具有功能多样性、结构动态性、系统复杂性和开放性、目标多元化、不确定性及自组织功能等多种特征，这客观上对人类活动及自然生态系统提出了科学布局和合理管控空间的要求。近年来，我国通过构建国土空间规划体系，为生态文明建设提供国土保护与开发的空间保障，实现对我国城镇化关键过程和未来国土开发的多元统筹。国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理，是进行国土空间宏观调控治理和微观精细管理的一项重要政策工具。国土空间规划与管控应充分理解国土空间的多元价值属性，重视国土空间多元目标的统筹平衡。

《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》明确要求下一阶段国土空间管控需“统筹各类空间开发保护需求，确保空间布局不冲突，功能结构更合理”。然而，空间冲突在当前国土空间管控中表现为因空间资源的稀缺性和空间功能的外溢性而产生的一种客观地理现象，是在人地关系作用下伴随空间资源竞争而产生的空间资源分配过程中的对立现象。有限的土地资源与不断增长的多样化需求是冲突产生的自然和社会根源，并表现为土地利用的经济效益、生态环境效益、社会效益之间的矛盾，农牧交错带、水陆过渡带和城乡过渡带则是土地利用冲突发生的热点区域。

在当前区域一体化发展趋势下，城镇空间管控的系统性不断加强，而生态空间、农业空间在城镇空间发展过程中被不断蚕食，空间碎片化风险不断加剧。2022年12月21日召开的自然资源部党组会议明确指出“在守住耕地和生态底线的前提下，继续完善要素保障政策，指导地方用好用足相关政策”，可见《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》实施的难点之一是在守住耕地和生态底线的前提下，为生态空间与农业空间管控实施留足弹性空间。

因此，本文以空间冲突为切入点，首先对空间冲突的内涵特征进行概述，同时梳理现阶段区域生态空间与农业空间协同管控框架和关键问题。其次，根据空间冲突识别结果，提出统筹生态空间与农业空间的规划管控思路，构建以“识别空间冲突—冲突功能细分—实施分级管控”为逻辑主线的生态空间与农业空间协同管控优化框架。最后，尝试将该框架应用于实践，明确具体的实施路径及内容。

1　空间冲突概述

1.1　内涵解析

(1)供需失衡：生态系统服务供给能力无法满足人类的国土空间开发活动需求。生态系统服务是连接生态系统与社会系统的桥梁，应统筹发挥其坚守生态刚性底线与响应发展弹性诉求的兼容性功能。在当前资源紧约束的背景下，基于底线思维的以生态保护限制人类开发活动成为空间管控的共识，并主要依据垂直空间与水平空间的生态过程叠加分析结果进行管控分区划定。但这类管控方式未考虑生态系统的复杂性，一味限制人类开发活动需求，导致生态系统服务供给无法发挥最大价值。同时，国土空间开发需求仍在不断提升，开发活动未得到科学引导，最终造成生态系统服务能力与人类开发活动诉求之间的供需失衡。

(2)价值失调：不同利益相关者对国土空间的利用诉求和目标存在明显差异且难以协调。“利益相关者”(Stakeholders)一词最早出现在斯坦福研究中心1963年记录的内部备忘录中，主要用于分析不同利益群体对经济、社会资源等权益的争夺关系。当前，我国国土空间开发的利益相关者主要包括直接相关者(各级政府与部门组织等)、间接相关者(相关群体与相关个体等)、其他相关者(社会机构及公益性组织等)３类，其目标价值、行为选择等具有差异性(表1)。不同的利益相关者为维护自身利益设定了不同的目标，其对应的行为选择差异进一步加剧了空间冲突。

(3)权利失配：各类规划主管部门为巩固自身权力争夺土地发展权造成权利配置重叠。空间规划冲突是土地发展权配置博弈的结果，反映出各部门在空间管制方面存在行政权力交叉重叠、利益取向多元化和缺乏协调的问题。现阶段各类规划部门均拥有我国法律法规赋予的独有的行政权力，这些权力集中体现在对土地的分配使用方面，各类规划部门均拥有一定的审批权限，但这些权限的边界不明，主动扩权现象突出。另外，各类规划编制缺乏协调基础，如基础资料、统计口径、编制标准不一致，导致各类规划协同存在较大的交易成本。

1.2　空间管控语境下空间冲突再认知

1.2.1　空间冲突是空间管控手段细化的重要切入点

现阶段我国国土空间管控主要依赖“三区三线”，多集中于功能与边界管控、指标管控、政策管控，力图实现公平与效率兼顾。但在实际操作中，国土空间开发管控主要依靠政策输出来实现差别化管控，我国各地发展水平差异较大，各地政策难以同步，导致管控效果良莠不齐。基于此，可从空间冲突切入，细化既有管控手段，在空间冲突区域应避免刚性管控思维的过度延伸，提倡进行空间功能融合转化，促进国土空间兼容性发展。

 1.2.2　空间冲突要求空间管控必须具备静态与动态的双重时效

技术性空间管控应同时具备静态性和动态性两类管控时效特征。静态性管控主要体现在对生态空间核心区域、农业空间永久基本农田的“永久性、刚性”保护边界的管控上，即对于维持自然生态过程与粮食安全极为重要的安全底线采取相对严格的管控措施。动态性管控则体现在对空间冲突区域的“阶段性、弹性”管控上，应明确管控秩序，通过多情景动态模拟分析，获取空间冲突区域动态演化情况，采取相对灵活的管控措施。

 1.2.3 　空间冲突解决的关键在于厘清空间管控事权

空间冲突解决的关键在于厘清空间管控事权。管控事权的划分包含了纵向传导和横向协作的双重逻辑，对于区域中的国土空间冲突情况，应立足区域一体化视角，避免从单一行政单元的角度介入空间管控工作，区域内毗邻的行政单元应优先寻求区域府际协作，并完成工作内容的纵向传导。在明确府际协作内容之后，需要进一步明晰部门之间的横向事权，避免部门之间陷入竞争博弈困境，积极促进从规划编制到实施许可、监督反馈的全方位政策创新。

 2　现阶段区域生态空间与农业空间协同管控框架与关键问题

当前，生态空间和农业空间的空间管控思路和方法基本一致。“严守生态保护红线”“确保耕地数量不减少”等生态文明建设、粮食安全要求已上升至国家层面，均突出“底线刚性”的管控逻辑。生态空间和农业空间的管控手段也基本一致，生态保护红线、永久基本农田保护红线是限制城镇空间无序蔓延的关键手段。从现阶段地方实施情况来看，上述刚性管控方式初步实现了空间管控的预期目标。但农村居民点的“撤、并、改、移”需求，城市居民的自然野趣和田园风光的体验需求，生态空间并非无人区也存在有效利用及发挥其生态价值的发展需求，这都要求在严守底线的基础上，进一步探讨生态空间与农业空间协同管控的方法。

 2.1　国土空间规划体系下生态空间、农业空间与城镇空间协同管控框架

通过梳理国家各部委、区域、省(区、市)等空间管控政策文件要求及相关实践，发现其均明确要求树立“生命共同体”的管控理念，区域生态空间、农业空间管控首先需要重点考虑其与城镇空间之间的关联关系，进行协同管控。因此，本文在分析空间管控内涵的基础上，结合我国当前规划编制工作实践，将区域生态空间、农业空间与城镇空间协同管控细分为目标计划、空间准入、用途转用、实施许可、监督管理5个环节(图1)。

具体来说，目标计划主要是提出国土空间管控的战略目标、功能定位，并明确具体的管理计划。当前较为成熟的计划管理模式主要为土地利用年度计划，重点发挥总量控制与计划指标的引导和调控作用。空间准入环节主要以“五级三类”为基础管控单元，并明确以“三区三线”为空间约束重要工具，采取“分区名录+约束指标+准入清单”的管制手段。用途转用环节主要包括宏观空间转用及微观要素转用，其中：空间转用重点明确6类分区的转用规则、程序、要求，鼓励城镇集中建设区、城镇预留区及符合生态退耕条件的乡村发展区向生态控制区、生态保护红线区转化，强化对生态空间、农业空间的保护与修复，并控制城镇空间的无序扩张；要素转用主要针对林地、草地、水域、建设用地、耕地、园地等资源要素制定差别化转用制度。实施许可是空间管控措施的落地环节，对于耕地、林地、草地等非建设空间的管控主要在资源产权证明环节落实；农业空间、生态空间的占用审批实施依据为自然资源占用审批制度和使用许可制度；城镇空间、农业空间的建设活动主要依靠“一书三证”的行政手段进行审批许可管控。监督管理主要借助国土空间“一张图”系统，应用遥感信息、大数据等技术进行动态监督评估，完善预测预警机制，强化空间管控的权威性及专业性。

 2.2　空间冲突视角下生态空间与农业空间协同管控的关键问题

国家通过出台多个规划编制指南和相关技术规程，统一了对空间管控的认识，确定了以“三区三线”划定为强化和统筹空间管控的主要手段，将生态空间、农业空间的管控问题提前并置，并将其作为引导城镇空间布局优化与高质量发展的重要举措，体现了生态文明优先、粮食安全优先的价值取向。但在空间冲突视角下，区域生态空间与农业空间协同管控仍有以下3个方面的不足。

 2.2.1　外力干预显性化

现阶段生态空间与农业空间的协同管控较为依赖“三区三线”划定等技术性干预，主要依靠“控制线”实施边界管控，“三区三线”本身具有更为综合的内涵，不应局限于技术性。在经济发达的区域，人类活动与生态环境的相互作用关系复杂，人类与自然系统的耦合状态在不同时间尺度呈现出显著差异，耦合动态过程的时间分异特征随着人地系统复杂性的加剧而越来越凸显。在对生态空间和农业空间的管控上，对人类与自然之间的互馈作用关注不足，过于强调生态空间、农业空间的封闭和隔离保护，甚至将其等同于“无人区”实施管控，忽略了这两类用地的空间利用和价值，背离了保护与发展和谐统一的基本原则。

 2.2.2　共生关系隐性化

在区域一体化发展趋势的带动下，城镇空间的相互联系和整体性不断加强，不断对生态空间和农业空间造成冲击，山、水、林、田、湖、草、沙、冰是生命共同体，安全问题和资源保护利用是共生关系，这也是一种重要的韧性思维。生态空间和农业空间具有与城镇空间相区别的特殊性——管控要素差异明显，但为维持生态要素自由流动和农业生产规模化效应，只有保持空间形态结构的完整性，才能满足各类空间的功能互动与共生需求。因此，迫切需要在区域层面形成一体化的生态空间与农业空间协同管控方法，提倡空间共生与空间融合，预留弹性发展空间，回归“保护为了更好的发展”的本质。

 2.2.3　空间冲突常态化

从区域发展的视角看，城镇空间、生态空间、农业空间之间存在着相互制约的耦合关系，人类需求与生态系统服务供给之间应存在相互转化的动态机制。外力长期干预致使生态空间与农业空间协同管控过于依赖刚性管控，共生关系隐性化致使空间割裂，最终造成空间管控工作经常“选择性”地忽略普遍存在的多种功能空间相互重叠、渗透的现象。对人类与生态系统之间供需关系的处理缺乏层次性与计划性，也导致生态系统服务供给能力无法满足国土空间开发活动需求。空间冲突常态化极大影响了生态空间与农业空间协调管控的效率和效果。

3　区域生态与农业空间协同管控的实施框架

3.1　思路启发：将冲突作为管控切入点并逆推空间管控内容

现阶段，空间冲突已成为实现生态空间与农业空间协调管控的主要障碍，这就要求必须聚焦空间冲突区域，以空间冲突为切入点，并明确空间冲突类型，从而依据不同冲突类型构建差异化、精细化的分级管控实施框架。同时，当前过于依赖“控制线”管控的方法导致对生态空间、农业空间的管控缺乏弹性，对于生态空间、农业空间内部功能如何细分管控也没有形成共识。为了更好地协调保护与发展的关系，必须改变传统“保护＝隔离”的简单化管控思维，在化解空间冲突时遵循弹性、灵活的管控逻辑。

面向我国区域一体化发展的战略需求，着眼于区域一体化统筹管控，改变传统的管控思路。传统生态空间、农业空间的管控逻辑为“划定控制线—制定管控内容—消除空间冲突(或者无法消除)”。为避免区域农业空间、生态空间的后续管控出现冲突，必须立足空间冲突这一根源性问题，因此本文提出“识别空间冲突—冲突功能细分—实施分级管控”的逆向思路，以空间冲突识别为生态空间与农业空间管控的起点，根据冲突识别结果和功能细分结果，逆推生态空间、农业空间需“主动”管控的内容，避免出现传统“被动”的管控方法对冲突区域难以实施管控的窘境。

 3.2　框架构建：区域生态空间与农业空间协同管控实施框架

结合区域一体化发展的现实需求，立足于空间冲突这一空间管控的根源性问题，本文提出区域生态空间与农业空间协同管控实施框架(图2)，主要包括空间冲突成因机制、空间冲突分布规律、空间冲突功能细分、细分成果分类提取、管控体系动态反馈5个部分的内容。

(1)空间冲突成因机制。在对基础数据进行预处理和构建地理信息数据库的基础上，将土地利用功能分类与国土空间“三区”对应衔接。首先，对土地利用转化进行分析，主要包括对土地利用的数量、结构转化的分析。其次，对景观格局变化进行分析，主要包括破碎化分析、异质性分析、聚散性分析，明确研究区域土地功能空间配置分布特征，获取国土空间动态演变结果。再次，分析国土空间演变的驱动因素，如经济水平、交通区位、人口流动、资源约束等因子，解释外部驱动力、驱动成因、影响程度。最后，总结生态空间、农业空间、城镇空间冲突的成因及机制。

(2)空间冲突分布规律。首先，依据自然资源部印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)》进行本底评价，具体包括生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价。其次，对上述分析结果进行合并，进行初步的冲突区域类型识别。再次，结合空间格局变化情况，选取若干代表性的指数表征冲突强度，明确冲突区域的空间异质性。最后，结合土地利用变化驱动因素进行自相关分析与冷热点识别，揭示冲突区域在地理空间上的分布，总结空间冲突分异特征及规律。

(3)空间冲突功能细分。功能细分是指根据“整体协调、重点差异”的基本原则，将已识别的冲突区域整体或局部判定为生态保护功能、农业生产功能或城镇建设功能，再将判定成果进行细分。首先，将冲突区域识别成果进行整合，整理冲突类型、冲突强度、集聚状态等分析结果；其次，依据上述成果完成判定框架主体设计，主要从功能构成、区位条件、干扰程度等方面构建指标体系；再次，对计算结果进行标准化处理，形成初步功能判定框架，后续可根据实际工作状况进行微调；最后，设置功能信息熵、区位优势度、干扰度指数、破碎度指数等多方面重要指标的阈值，生成空间冲突区域的功能判定结果，依据判定结果进行功能细分，获取冲突区域功能细分成果。

(4)细分成果分类提取。基于冲突区域的功能判定结果，将判定结果对应衔接到生态空间管控、农业空间管控的具体管控区内。同时，遵循生态用地、农业用地“只增不减”、城镇空间“弹性增长”的基本原则，对现阶段的生态空间、农业空间进行分类管控，对应关系如下：生态空间、农业空间优势区对于保障区域生态保护、农业生产核心功能至关重要，且人类活动干扰较少，适合进行系统化、整体性的严格管控，对应一级管控区；低冲突区主要为规划协调完毕的城镇功能区与农业功能区，还有极少的闲置用地，管控导向主要是遵循既有规划要求和挖掘闲置用地的潜在价值，对应二级管控区；中冲突区内的生态、农业功能空间面积较大、成片分布，但易受到人类活动侵扰，对应三级管控区；高冲突区功能复杂，区域内人类活动频繁、土地利用碎片化严重，对应四级管控区(图3)。

(5)管控体系动态反馈。在明确管控分区后，首先对区域城镇空间变化进行动态模拟，通过单独观察城镇空间的边界变化，反向验证并反馈未来生态空间、农业空间管控需要调整的内容，逆向推动生态空间、农业空间管控的动态化。其次，缩小研究尺度，以县级为基本工作单元，从不同分级管控区中选取若干个代表性的县级单元，结合地方实际发展状况，利用上述模拟技术对单个县级单元的城镇变化进行动态模拟。最后，依据模拟结果调整生态空间、农业空间的管控内容，将调整后的成果与县级单元现有管控成果进行对比，进行误差分析并反馈。

 4　区域生态空间与农业空间协同管控的实施策略

当前，由于过于依赖“静态刚性”的管控逻辑，生态空间、农业空间的管控存在问题，空间管控的灵活性、动态性严重不足。基于上述区域生态空间、农业空间管控优化框架，本文提出“刚性约束、弹性融合”的基本管控逻辑，以化解空间冲突。将空间冲突区域对应的管控分区细分为四级，并明确细化分区的空间管控规则与策略(图4)。“刚性约束”适用于生态空间、农业空间的一级和二级管控区域。在坚持底线约束的基础上，结合国土空间规划中的“三区三线”划定明确核心管控方式。“刚性约束”的核心管控手段强调边界管控，对生态空间、农业空间核心保护区提出规模、质量等刚性管控要求，深化空间管控的底线思维。“弹性融合”适用于生态空间、农业空间的三级、四级管控区域。“弹性融合”为生态空间、农业空间的刚性要素锚定与城市发展需求导向下的土地复合利用提供了支持，其核心管控手段强调功能管控与指标管控。通过设定三级、四级管控区，并充分考虑分区内的多重土地使用功能制定管控规则，“弹性融合”回应了国家高水平治理、高质量发展的要求，并顺应了精细化治理与融合发展的管控趋势。

总体来说，构建区域生态空间与农业空间的横向协调、逐级细化、分解落实的空间管控优化策略体系，可参考既有国土空间基本管控规则，通过划定刚性管控区域，实现对区域生态空间、农业空间的底线保护，落实区域生态格局保护、粮食安全保障的目标。对于区域内部生态空间、农业空间、城镇空间各类空间利用需求冲突、功能叠加的区域，则通过划定弹性融合发展区，差异化制定土地功能指引与管控规则，妥善协调保护与发展的关系，满足国土开发过程中生态保护、农业生产、城镇发展的多重诉求。

 5　结束语

空间冲突的根源是人类与生态系统之间的供需关系失衡，本文从空间冲突视角出发进行分析，有助于实现生态空间、农业空间和城镇空间管控的逻辑一致性。从化解空间冲突并实现协同管控的目标出发，剖析了空间冲突的概念和基本认知，指出当前生态空间与农业空间协调管控存在的关键问题，通过“识别空间冲突—冲突功能细分—实施分级管控” 的思路，逆向推导生态空间与农业空间协同管控的实施框架和应用路径。

生态空间格局保护是生态文明建设的首要任务，农业空间格局安全是粮食安全战略的基础支撑。贯彻生态空间、农业空间优先保护理念，全面优化国土开发利用的空间管控手段，形成生态空间、农业空间、城镇空间协调发展格局，已经成为当前国土空间规划工作的基本共识。本文为了抓住主要矛盾，大部分情况下将区域生态空间、农业空间放在一起讨论，聚焦两类空间在规划管控中的突出共性问题，但是在涉及这两类空间的具体规划管控内容时，两类空间必须有所差别，如何区分生态空间和农业空间的管控重点，仍需要进一步的研究和探索。