按照国土空间规划背景下生态空间规划的要求，分析当前各类生态空间规划在管控对象、管控内容、管控方式等方面存在的问题，提出国土空间规划体系中生态空间规划管控的优化策略与建议。一是按照“管制分区—用途单元—地块图斑”分级划分生态用地，精细区分管控对象。二是完善各层级管控内容，宏观层面强调战略性，构建生态空间保护格局；中观层面注重结构性，强化分区管控与单元布局；微观层面侧重实施性，落实生态地块要素管控，实现管控内容的分级指引。三是针对生态空间采用“基础要素、特色指标、特别意图、刚弹结合”多元拓展的管控方式。尝试构建与国土空间规划相融合，分层、分级、分类、多元的生态空间规划管控框架，为完善国土空间规划提出有益建议。
[关键词] 国土空间规划；生态空间规划；空间管控；优化策略
[文章编号] 1006-0022(2024)03-0076-10
[中图分类号] TU984
[文献标识码] A
[引文格式] 于斐，赵倩，胡文植，等．生态空间规划管控的优化策略与框架构建[J]．规划师，2024(3)：76-85．
进入生态文明新时代，国土空间规划作为国家治理体系的重要组成部分正处于重大变革的转型时期，正形成城镇、农业、生态空间全域管控的规划体系，生态空间开发保护是其中重要的组成内容，加强对生态空间规划管控的理论体系与科学方法的研究，将成为完善国土空间规划体系的重要支撑。生态空间规划在以往“多规并存”现象下的矛盾比较突出，规划间的相互制约常常影响规划执行。因此，生态空间规划如何融入“五级三类”的国土空间规划体系并得以有效实施，是需要研究的重要问题。
关于生态空间规划如何融入国土空间规划体系并有效实施管控的问题，学者们就生态空间的概念内涵、规划体系、传导管控、生态环境重要性与脆弱性评价、特定类型生态空间规划等方面展开了探讨，但尚有不足。首先，管控对象基本局限于对生态保护红线和自然保护地的保护，将其他广大的生态空间作为“生态图底”背景对待，没有形成对生态空间管控对象的全覆盖，也缺乏深入细致的管控。其次，管控内容主要集中在宏观尺度，微观上的指引不足，未形成分级指引的差异管控。此外，在管控方法上强调对生态空间的底线约束，相对忽视多功能混合用地需求，难以满足生态空间的复合性与社会经济发展的动态性需求。因此，为应对以上研究指向的不足，本文对国土空间规划背景下生态空间规划的新要求进行分析，剖析当前我国生态空间规划的主要特点与问题，再从管控对象精细区分、管控内容分级指引、管控方式多元拓展3个方面分别提出实施管控的优化策略，构建生态空间规划管控实施的具体框架，以期为完善国土空间规划提供有益建议。
1 国土空间规划改革对生态空间规划的要求
1.1 管控对象的全域管制与精细区分
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)要求从城镇、农业、生态空间进行全域管控，并要求在所有国土空间上分区分类实施用途管制。长期以来，生态空间规划囿于自然保护地、生态保护红线以及各行业的规划，对其他广大生态空间缺乏精细管控。一方面，由于生态用地划分不明确，难以统一进行调查评价，更难以有效管控各类生态用地；另一方面，对各类生态用地缺乏精细区分，难以应对不同空间的不同需求，给国土空间规划的全域管控带来困难。因此，生态空间规划应通过细化生态用地的分类来实现对全域生态空间的管控，并依据土地属性对生态用地进行精细区分，实现对生态空间的有效管控。
《若干意见》强调“一级政府、一级事权”和“分级分类建立国土空间规划”。需要明确各级规划的管控重点，管控内容与深度要同各级政府资源调配能力相协调。在纵向上，应依据不同空间尺度的特点形成差异化管控。在省域层面，注重功能的综合性与协调性；在镇域层面，强调因地制宜，依据自然地理与社会经济特征进行管控。因此，生态空间管控应从“宏观—中观—微观”角度与各级政府事权相匹配，明确各级规划的管控目标与内容重点，提高规划的可操作性。在横向上，不同部门对生态空间的管控仍存在重叠与冲突。因此，应在厘清各部门事权的基础上，对生态空间规划进行统筹，实现管控的横向协调。
《若干意见》明确要“改进规划方法”，注重操作性以确保规划“能用、管用、好用”。一方面，随着休闲游憩、文化教育、生态修复、生物多样性等多元功能的需求不断提升，单纯的底线管控难以应对，这就需要在强化底线管控的同时，提供应对多样需求的弹性机制。另一方面，以指标、位置、边界为主的管控方法虽有所成效，但向空间规划发展的同时更应注重多维的管控方法，才能行之有效。
目前，我国尚未形成较为完善和系统的国土空间分类体系，各类空间的划定仍有一定重合与叠加。本文的生态空间规划是指国土空间规划体系下对“三区三线”中的生态空间进行综合管控的规划，是各生态空间类规划的基础。当前我国的生态空间类规划大致可以分为3类(表1)：第一类是综合保护与修复类规划，该类规划从整体上对生态空间进行管控，强调底线管控和宏观上的政策与目标；第二类是各部门行业类规划，是由各部门对专门领域进行保护利用的规划，针对不同类型的生态空间进行具体安排；第三类是自然保护地类规划，其兼具保护、旅游、建设等多种功能，具有特殊性，体现特别意图但没有相应的规划体系，因此是单个审批、单独建设的。
随着生态文明建设的推进，生态空间的重要性越发凸显，但生态空间规划管控的研究相对滞后，缺乏落地性。生态空间的管控对象在总体上呈现无序混乱、重叠交叉的特征，缺乏精细区分。
在土地类型划分上，2020年自然资源部发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(以下简称《用地指南》)，其中有8个一级地类和30个二级地类与生态用地直接相关。与城市建设用地详尽的三级地类相比，生态用地还存在分类粗略、不完善的问题。首先，生态空间规划管控对象缺乏区分，如林地、草地等属于生态空间还是农业空间存在争议；其次，调查评价标准不一致，难以精准地调查评价，如林地保护利用规划中认定的林地，在国土“三调”中被认作耕地。在空间尺度与传导上，不考虑层级与其主导功能的粗略分类将会导致混乱，难以应对生态空间规划管控的传导实施。
生态空间规划管控内容复杂多样，涉及生态空间管控的因素众多，包括土地利用、自然资源保护、环境治理等。在规划中不仅要考虑生态空间保护，还要考虑社会经济发展的复合利用要求。这给相关部门带来了困扰，造成重复工作、信息交流不畅、资源浪费等问题。
我国的城市规划体系长期以来承担了整个城市空间管制的职能，在可持续发展和生态文明建设的目标下，人类对生存空间的需求使规划开始从整体考虑城市向区域的转变，而且要考虑不同层次、不同类型开发与保护内容的差异。生态空间规划融入国土空间规划体系，需要寻求新的方法论和制度设计。规划如何进行衔接优化，如何协调各种生态资源要素在空间上的数量与质量配置结构，如何更好地发挥生态资源的多功能性，这些是其中的关键性问题。
当前，生态空间规划管控方式相对单一，强调刚性底线管控，忽视动态弹性调整。单一的管控方式缺乏综合性和全局性的考虑，容易导致资源的单一利用。面对生态空间复合功能的要求，现有的管控方式往往无法及时做出调整和适应。
首先，规模和边界管控是生态空间重要的管控方式，过多依靠这两种方式管控难以应对复杂多样的管控内容，且仅在区域中体现，未能有效地衔接更微观的层面。其次，规模和边界管控强化了底线约束，指标一经确立无法调整，难以满足现代快速发展的生态功能的复合利用要求。再次，对于其他广大生态空间的管控没有精细的管控方式，导致上一级规划意图不能有效实施，对不同类型的生态空间没有差异化管控的方式。最后，对于一些特别意图的实现，需要根据实现特别意图所在区的不同等级与保护要求制定更具针对性的管控方式。
3 生态空间规划管控的优化策略
3.1 管控对象精细区分
厘清生态空间规划的管控对象应当从用地与空间两个层面进行细分。用地细分有助于区分各类生态空间的差异，进行精准管控；空间细分有助于整合用地，形成对整体空间主体功能的高效管控。
统一的用地分类体系、全域全类型的土地精确划分能够更高效地利用国土资源。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》首次在法律上明确“生态用地”的概念，但学界对生态用地未形成统一的界定，对土地分类体系也进行了大量探讨。面向国土空间的规划管控，以土地生态主体功能对生态用地进行界定细分，能更好地应对国土空间规划的全域全类型精细管控要求。海域海岛也属于生态空间的一部分，但基于历史原因及其复杂性，学者们也对其进行了详细研究，本文不作探讨。现行法律法规和国家标准中没有具体界定生态用地，导致土地的生态功能和作用被忽视，实际上生态用地基本涵盖了现行土地分类的未利用地，而未利用地缺乏具体分类。因此，本文结合生态空间保护修复与利用的需求，完善优化一级地类，归纳区分二级地类，新增细化三级地类，形成统一合理的生态用地分类体系，有效衔接各部门与各层级规划(图1)。
首先，完善优化《用地指南》中的一级地类(不含海域海岛)，包括林地、草地、湿地、滩涂、陆地水域、荒野地与生态服务设施用地，以用地的主体功能区分生态空间。其次，归纳二级用地，区分高生态价值用地与农业用地、城镇建设用地。例如，林地划分为生态林地、人工林地与其他林地，生态林地具有高生态价值，人工林地具有经济价值并与农业空间相衔接，其他林地可作为生态林地与人工林地的补充，这样有助于统一林业部门与自然资源部门的管控标准，更便于调查、评价与规划。最后，根据生态空间保护与修复的详细要求，对三级地类进行新增细化，以满足对生态空间的全域管制和精细化管控要求。例如，依据人工林地特征及其保护建设利用的差异，将其划分为苗圃地、用材林地和原料林地。由于各地生态资源存在差异，保护利用方式也有差别，各地应当依据当地情况对三级地类进行调整，做到全域全类型覆盖，不交叉不重叠，以强化对生态空间的管控。
生态空间是一个复杂的系统，应依据主体功能涉及多类型的用地，对其进行用途管制。例如：生态保护红线内包含林地、草地、湿地、陆地水域等；生态生产空间涉及林地、草地及复合性用地等。因此，针对生态空间多元产业的发展需求，需要结合地块单元，形成不同层级的管制分区。
生态空间规划的管控可以按照“管制分区—用途单元—地块图斑”逐级细化生态空间，实现生态空间的全域覆盖与精准管控(图2)。首先，可以根据生态空间的主体功能划分为基本生态空间、后备生态空间和复合生态空间3大类。其次，在3大类生态空间的基础上，根据其内部空间的差异及保护程度与特点，进一步细分为生态保护红线、一般生态空间、治理性生态空间、生态储蓄空间、生态生产空间、生态配套空间，同国土空间规划划定的“三区三线”形成有效衔接。再次，依据空间内部的具体用途，划分为17类用途单元，实现一定区域范围内针对性的结构管控与用途管制，以便有效平衡生态空间的保护和利用。最后，根据土地类型差异与地块边界落线要求，将17类用途单元精准匹配到52类地块图斑。对空间逐级细分，不同的空间尺度对应不同层级管控要求，形成全域覆盖与精准管控，有利于高效实现对生态空间的保护利用。
此外，在生态保护红线与一般生态空间的区分中，按地类划分则无法精准匹配，这时需要在地块图斑的基础上进行评价再划定，如生态保护红线内的乔木林地按林种还可划分为防林地、特种用途林。
为应对生态空间规划管控内容复杂多样、各层级管控重点不明确、在衔接上不协调的问题，依据《若干意见》对国土空间规划的总体框架要求，本文在厘清管控对象的基础上，主要从宏观、中观、微观上把握生态空间规划的管控内容，结合不同空间尺度来协调各级政府事权，形成纵向衔接、横向协调、高效利用的生态空间管控指引。在纵向上，按不同空间尺度建立“区域管控—分区管控—单元管控—要素管控”的管控逻辑，逐级落实具体管控内容；在横向上，协调部门事权形成统一的管控重点，达到生态空间规划与国土空间融合的目的，强化其落地性(图3)。
3.2.1 宏观层面：强调战略性，构建生态空间保护格局
在宏观层面，从整体上考虑制定区域生态空间发展战略，以宏观调控协调区域生态发展，将政策目标分解到区域，构建整体生态空间保护格局。宏观层面仅从区域整体层面考虑生态空间发展管控，把具体空间落界、管控指标传导至下一级，避免与下一级规划的事权冲突。
为构建宏观层面的生态空间保护格局，需要制定区域生态空间发展战略、进行区域宏观调控与政策目标分解。首先，在空间结构方面，根据主导功能划分为基本生态空间、后备生态空间与复合生态空间3类生态主体空间，并制定对应的生态空间发展战略；其次，在区域宏观调控方面，结合社会经济发展目标、各类专项规划协调3类生态主体空间功能布局；最后，在政策目标分解方面，与部门政策目标相协调并传导至3类生态主体空间。
3.2.2 中观层面：注重结构性，强化管控分区与单元布局
在中观层面，主要衔接区域与地块进行分区管控和单元管控。分区管控即落实上位规划的发展战略、主体功能与政策目标要求，在一定范围内形成生态空间基础结构。首先，在协调“三区三线”中生态空间的基础上划分功能分区，确定各分区生态保护、生态储蓄、生态利用的主导功能；其次，对接“三区三线”的空间边界，根据“双评价”与各保护地设立需求，确定生态保护红线及各保护地的空间边界，再确定生态储蓄与生态利用的空间边界；最后，确定生态保护、生态储蓄、生态复合利用的规模总量，具体指标分解到下一级规划。
单元管控是对分区管控的进一步分解，是中观层面与微观层面的衔接。首先，单元管控在所属分区范围内进一步划分用途单元，形成一个具体的管控平台。其次，根据生态资源禀赋和保护利用差异，细分单元用途与布局。在基本生态单元中，生态保护红线内按保护程度分为核心保护区与保护控制区，一般生态空间内按保护类别分为一般林地、一般草地、一般湿地、一般水域，治理性生态单元按治理方式分为保全治理区和修复治理区。最后，进一步将分区的用地规模分解到单元中，再依据社会经济发展与当地需求明确单元承载指标。
3.2.3 微观层面：侧重实施性，落实生态地块要素管控
微观层面侧重实施性。作为直接指导具体实施管控的环节，需要将上位规划确定的管控分区和管控单元细化落实到具体地块，同时结合生态保育、景观风貌、休闲游憩等生态服务供给的需求，进一步细化精度划分为地块图斑，提高生态质量、提升生态效益。空间尺度缩小到微观尺度，一方面需要引导土地生态用途转换，对地块边界进行精准落位和动态更新；另一方面需要结合保障生态效益的空间需求，优化用地布局和完善控制指标。例如，在生态旅游服务区中，可以确定合适的建设量，以此规定容积率、建筑密度等，并且通过限制土地用途转换来保证生态用地，这些具体的操作要在微观层面结合具体项目确定。
在微观层面落实生态地块的要素管控，应该依据生态保护利用需求，精准匹配到用地图斑，将上一级规划指标落实到地块控制指标中。首先，在基本生态地块中应结合生态保护需求优化基本生态用地布局；结合生态保护等级、保护类型差异匹配基本生态用地图斑；落实林地保有量、面积、边界、权属、品种、物种占比等具体指标。其次，在生态储蓄地块中应结合生态储蓄的要求优化用地布局；结合保护修复方式，匹配生态储蓄用地；结合修复治理土地沙化、石化、荒漠化面积和新增滩涂面积等确定具体指标。最后，结合具体建设需求，优化生态配套地块布局与匹配用地图斑；着重控制建设量、环境容量、混合用地比例等具体指标。
生态空间内部构成多元、管控内容复杂，加上存在空间功能复合、动态调整的需求，这就要求生态空间管控方式实现多元拓展，从而实现对生态空间的有效管控。当前，生态空间管控方式主要从规模、边界、指标、名录等方面进行管控，方式较为单一，缺乏针对性与动态性。要实现管控方式的多元拓展，首先，结合各层级空间管控精度，从规模、边界、地类、规则4个方面建立基础要素管控体系；其次，针对管控对象主体功能的差异，叠加“保护、治理、利用”等提高管控效率与质量的特色指标；再次，依据自然保护地、风景名胜区、水源保护地等保护建设要求，进行特别意图管控叠加，并衔接到各类专项规划；最后，在具体实施中需要根据不同层级空间的特点，在强化刚性管控的同时提升规划的弹性，优化土地利用的动态性，从而有效应对快速变化的新需求。
用地规模、空间边界、土地类型、管控规则4类基础要素传导是生态空间管控的关键。这4类基础要素在其作用和传导方式上既有联系又有差异。用地规模确定各级各类生态空间用地面积，逐级分解有助于实现对规模总量的控制；空间边界界定了各级各类生态空间的范围，既逐级传导细化空间边界，又通过实施反馈进行优化；土地类型划分对应各层级的管控定位，提高有效匹配各层级管控要求，避免空间重叠冲突；管控规则强化制度建设，明确保护利用、用途转换方式与条件。
首先，将用地规模、空间边界、土地类型、管控规则4类基础要素落实到宏观的区域层面，确定主体功能区域规模目标，初步划定主体功能区域并进行宏观调控，制定区域管控的政策目标；其次，将目标分解到各分区的用地规模与空间边界，用地划分精确到一级地类，进行精准匹配，并制定分区管控规则与一级地类用途转换规则；再次，将上述规则衔接至单元，明确各类型单元的承载规模与空间边界，划分匹配到二级地类，制定单元管控规则、准入规则、负面清单和二级地类用途转换规则；最后，将上述规则衔接至地块，确定用地性质与规模，落实地块边界，精准匹配到三级地类，制定地块管控规则和三级地类用途转换规则。见图4。
指标管控是空间管控的重要方式之一，生态空间管控的指标当前仅针对平面上进行保护总量控制，且类型不够丰富，难以应对空间复合利用的需求。因此需要根据生态空间内部差异，制定有针对性、层次丰富的指标管控体系，主要由基本生态保障指标、后备生态储蓄指标、复合生态发展指标3类指标叠加到各层级的管控载体上，形成生态空间管控的特色指标体系(图5)。
首先，在宏观层面的主体功能区叠加基本生态保护、后备生态储蓄和复合生态发展的目标，引导各主体功能区的差异化发展。其次，在中观层面的功能分区中管控各分区的保护、储蓄、发展总量规模，再在用途单元中进行细化。最后，在微观层面的地块图斑中进一步细化地块的具体指标。
《若干意见》指出“对以国家为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度”。这些区域不仅由各部门进行划定，还有着特别意图，为实现这些特别意图，在管控方式上也应有针对性。
特别意图区大致包含国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区、水利风景区、水源保护地等，它们有不同的管理部门、管理层级，并且有着不同类型，应依据其层级、类型与特别意图的差异制定针对性的管控措施(表2)。这些区域特别意图的实现，需要在国土空间规划中统一协调考虑。首先，在宏观层面构建特别意图区域的总体格局，协调生态保护红线，明确其保护级别，初定其规模边界，完善政策目标。其次，在中观层面，确定各特别意图区的实际建设目标，划定具体范围边界，实施生态修护保护工程，编制该区域的总体规划，并进一步细化到单元，制定详细的管控措施，编制该区域的详细规划，范围边界可通过自下而上进行实施反馈优化。最后，在微观层面，确定其中具体地块的管控要求，制定生态补偿、绩效考核的方案。
在国土空间规划将用途管制扩大到全域生态管控，加强刚性管控的同时，生态空间用地的转用与动态调整也需要加强考虑。在明确调整规则的基础上，有效引导土地用途转换，保障基本生态功能，提高生态储蓄能力，提升功能复合利用率。
对生态保护红线的刚性管控进行完善，在基本生态空间内允许生态保护红线、一般生态空间、治理性生态空间在达到一定条件后可以相互转换。例如：在一般生态空间中，将生态质量高的区域作为生态保护红线储备区，在重大工程占用生态保护红线时，从储备区补充划入；生态条件较差的治理性生态空间在治理后可划入一般生态空间。同时，基本生态保护、后备生态储蓄、复合生态发展可相互转换。例如：对生态空间影响较大的林业、草牧业、水产发展区可以逐步退出，纳入后备生态储蓄区，还可划入治理性生态区，作为保护修复恢复生态用途；一般生态空间可在保护的基础上限制发展规模，进行复合性开发。值得注意的是，要在用途转换中明确允许转换的类型以保障生态效益，并且在宏观、中观层级设定具体的转换规模，在微观层面进行弹性布局，完善刚弹结合的管控方式。
基于以上分析，本文构建了“宏观—中观—微观”的生态空间规划管控框架建议方案(图6)。在宏观层面，应编制国土空间生态主体功能区划，协调专项规划，制定特别意图目标，衔接各发展规划，构建整体生态格局。在管控对象上，这一层面主要对生态主体功能布局进行管控。在管控内容上，围绕空间发展战略、区域宏观调控、区域政策目标进行管控。在管控方式上，根据“双评价”初步确定区域管控规模；划定主体功能区，构建区域生态格局，对区域整体进行宏观调控引导；依据生态保护、利用总体目标制定区域生态管控的政策目标；从宏观上构建特别意图格局。
在中观层面，应编制国土空间生态分区规划和单元规划。分区规划应当承接上位规划，建立生态空间结构，同时指导各专项规划并进行特别意图分区。分区规划强调对生态功能分区的管控。在管控内容上，围绕构建空间结构、空间分区规模与边界、分区发展目标进行管控。在管控方式上，首先确定各类功能区的用地规模总量；其次根据主体功能进行生态功能规模管控与生态功能分区，划分一级土地类型，制定分区管控规则；利用分区的特色指标叠加并形成特色意图分区。在单元规划中承接上位规划，达到全域用途管制的目的，融合该层次的专项规划，确定特别意图单元。在管控对象上，是对生态功能单元的管控。在管控内容上，强调单元分类管控布局、单元土地用途管制、单元发展战略目标。在管控方式上，首先根据分区进一步细划生态用途单元，确定单元规模，细分到二级土地类型，细化单元管控规则；其次，叠加单元层面的特色指标；最后，确定特别意图单元的规模、边界与规则。
在微观层面，应编制国土空间详细规划，可参考规划建立图则管控模式，依据地方发展要求进行动态弹性管控，落实专项规划和特别意图，对生态地块要素进行管控。在管控内容上，落实建设项目具体用地需求、指标与规则，深化生态用地布局。在管控方式上，确定用地规模、用地边界，细分二级土地类型并将其对应到地块图斑，制定地块管控政策，再完善具体地块要素指标，落实特别意图。
“多规合一”的国土空间规划改革的重要性不言而喻，本文聚焦于生态空间规划，分析其在国土空间规划背景下的新要求，梳理当前生态空间规划在管控对象、管控内容、管控方式等方面面临的问题，针对性地提出生态空间规划框架优化建议。根据“管制分区—用途单元—地块图斑”逐级细分生态用地，对管控对象进行精细化管理。完善各级管控内容，在宏观层面强调战略性，构建生态空间保护格局；在中观层面注重结构性，强化分区管控与单元布局；在微观层面侧重实施性，落实生态地块要素管控，实现管控内容的分级指引。针对生态空间的复杂性建立“基础要素、特色指标、特别意图、刚弹结合”的多元管控方式。构建“宏观—中观—微观”与国土空间规划相融合的生态空间规划管控框架。然而，生态空间规划中涉及多部门、多尺度、多内容，具体的实施要依据各地的实际条件与情况进行深化。
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