我国特大城市综合商业片区普遍面临优化提质的更新需求，但顶层设计不完善、规划灵活性不足、产权主体分散、修缮规范缺失等问题导致更新进程推进缓慢。以美国纽约为研究对象，系统总结归纳其综合商业片区城市更新顶层制度设计、规划灵活化适配方法、建筑修缮规范及共有产权情况下的运行方式，认为我国特大城市有必要尽快针对综合商业片区的实际问题提供顶层设计支持，出台各类建筑修缮及报批流程规范、提高规划弹性，以支持城市综合竞争力和商业街区活力的有效提升。

[关键词]城市更新；综合商业片区；纽约

[文章编号]1006-0022(2024)02-0041-08

[中图分类号]TU984.13

[文献标识码]B

[引文格式]唐婧娴，刘迪．纽约综合商业片区更新的经验及启示[J]．规划师，2024(2)：41-48．

0 引　言

党的二十大报告指出，要加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动。特大城市是我国率先完成城镇化的地区，也是最先进入存量更新发展阶段的地区。特大城市综合商业片区^①大多是地区服务的中心或历史城区的核心地带，建设年代早，普遍面临设施老化、功能无法满足现代需求等问题，导致地区活力衰退，亟须采取更新措施。但国内城市更新的制度体系和实施路径等尚在摸索酝酿之中，面对综合商业片区更新的普遍诉求，既缺少制度支撑，又缺少政策工具。

针对上述问题，学界展开了诸多研究：刘迪等提出将综合商业片区更新纳入城市竞争力导向的更新分类，以市场化机制推动综合商业片区更新与提升城市竞争力相结合，划定差异化的更新政策区；崔杰结合案例分析了商业片区更新中各主体的利益协调机制，并提出多元议事、协商共治的制度规范；唐婧娴通过对广州、深圳等地实践的研究，总结出强政府主导、政府作为“守夜人”及政府补贴市场等3种更新模式，以及各种模式对城市空间发展、城市整体发展的影响；于海波等通过对日本综合商业片区更新的研究，提出在空间上应采取与交通枢纽结合的复合化更新，并融合当地文化。尽管学界对健全国家更新制度和相关政策工具设计给予了高度关注，但是更新行动是一项系统庞杂的综合性创建工作，需要细分门类、因地施策、系统总结、综合借鉴。国内目前对特大城市综合商业片区更新这一细分门类的研究成果无法满足实践的迫切需求，尚有诸多问题亟待破解。

从国际特大城市的更新实践中汲取经验，形成符合我国本土特色的解决方案，是切实可行的方法。纽约作为美国第一大城市，早在20世纪50年代就已开始着手城市更新，目前已积累了丰富的实践经验。其中，纽约综合商业片区更新因其过程的复杂性和多元主体协商的特征，尤其值得我国的特大城市参考。

1　我国特大城市综合商业片区更新的困境

1.1　顶层设计缺位

顶层设计是指目标落实的具体化和制度化框架。城市更新的顶层设计就是对实施城市更新行动这一发展方针进行制度安排和组织规范的系统框架，包括城市更新制度、城市更新程序、更新的政策工具、更新实施的协调机制等。尽管许多特大城市业已出台地方性城市更新条例(办法)，针对不同类别、不同主体的地方性更新体系也已初现轮廓，但这些条例(办法)中针对业态高度混合的综合商业片区更新的制度安排和框架设计仍稍显不足，顶层设计仍然缺位。

相比业态功能相对单一的老旧小区更新、工业老厂房更新、城中村更新、商务楼宇更新等类型，特大城市综合商业片区往往内部业态混杂，商业业态中常混有商务楼宇及中低密度住宅，有些还存在历史建筑或历史街区，导致其在更新中常面临多类更新问题交叉、利益主体诉求多样化等问题，更新难度更大。因此，需要在地方条例(办法)的基础上深化、细化制度安排，针对综合商业片区内各类业态分类施策，匹配不同的组织协调方式。

1.2　政策工具匮乏

综合商业片区内土地用途和功能业态构成复杂，更新过程涉及一系列的土地用途调整和建筑使用方式变更，目前缺少应对的规划管理工具，地块使用性质管理和建筑业态准入管理仍以增量时代的控规为依据，城市更新方案涉及对控规局部调整的需待控规修改批复后方能启动实施，但控规从申请调整、实施评估、形成初步方案，到依次过会和征集相关部门意见，再到最终批复，需经历一个漫长的过程，在等待的过程中市场环境早已时过境迁。

政策工具的匮乏使城市更新难以找到激活综合商业片区空间价值的有效途径。关于“能否通过城市更新和建筑的改造再利用，转变综合商业片区内存量建筑的使用方式(建筑混合使用、住转商等)”和“综合商业片区内的老厂房改为商业用途时是否具有合法性”等问题还没有明确的答案。

1.3　产权归集阻滞

一是产权归集的组织方式不清晰，缺少针对不同类型集体进行集体协商及集体决议的程序规范和法定依据。尽管《中华人民共和国民法典》将基层群众性自治组织法人列为特别法人，规定其拥有从事民事活动的权利，但是当产权归集失败时社区自治该如何推进、采取何种办法进行集体裁量，以及如何切分集体产权的治理单元、认定治理分区等都没有相关的制度加以明确。

二是产权归集的效率不高。产权归集一般是城市更新中耗时最长、不确定性最大的环节，但更新成本与更新时长总消耗息息相关，长拖不决的待更新片区将耗尽投入的资金、时间成本。因此，化解集体决策分歧、提高集体决策效率，促进所有利益相关的个体形成利益集团并决策，达成“集体同意”，都将大大改善更新行动面临的困境。

此外，综合商业片区内存在较多的老旧高层办公商务楼宇，这些楼宇的使用主体多元，绝大多数不是楼宇的产权主体，并且租赁周期不一致，无法在同一时间一次性收回。为数众多且分散的产权主体造成更新前期的协商成本高，实施时长不可控，城市更新行动难以推进。

1.4　更新行动盲目

综合商业片区的更新以老旧楼宇更新为重点，建筑尺度的更新指引必不可少。然而，当前我国支撑建筑更新使用的法规体系还不健全，尚未出台老旧建筑、高层建筑日常维护和更新修缮的专项规范。高层办公商务楼宇、高层公寓在更新时，只能参照建筑装修装饰标准进行，新建筑的设计标准不适用于楼龄在15年以上的建筑。建筑更新改造的行业规范的缺失导致管理部门无法对建筑更新提出量化要求及标准，更新行动陷入盲目。

对于零星个体的城市更新行为，缺少实操性强、易上手的技术指南和面向“小户”更新的乙方市场。当前，我国的城市更新主要由设计院主导，设计院的运行成本高，小型商户无法承担相应的费用。这也间接造成更新设计难以规范化。

2　纽约综合商业片区的更新经验

2.1　制度保障的顶层设计

与我国的特大城市综合商业片区相似，纽约的综合商业片区在发展的不同时期同样面临着复杂的类型需求，如片区整体性更新、衰败商业片区振兴、混合社区更新、基础设施改善、零售空间微更新等。为回应各类需求，纽约自20世纪60年代开始探索并构建了“项目+资金”的更新计划框架体系，将其作为引导和支持更新行动的顶层设计载体，以相同的制度形式来应对差异化的具体问题。然而，更新计划并非覆盖全域的综合性专项更新规划，而是一个可以不断往里增加新政策的“篮子”。针对具体的问题，政府划定政策适用的空间范围，同时提供政策和资金优惠，公共或私人更新主体按条件自行申请。

梳理1960年以来纽约出台的更新计划，可以将其划分为两大类10项(图1)。一类是回应商业区整体更新、旨在振兴衰败商业的城市竞争力导向的商业综合更新计划，如商业改善区计划^②、企业区计划、特殊评估区计划(已废止)等。这一类更新计划侧重于面向市场主体，希望充分调动房地产产权主体积极性，为规模较大的整体性更新行动提供市场口径的资金支持。另一类更新计划是面向综合商业片区中的社区、基础设施等的社会凝聚导向的民生性更新计划，更关注中低收入人群的生活空间，但对市场主体缺乏吸引力，需要政府兜底，如始于1974年的社区发展整体拨款计划、保障性住房政策区等(表1)。整体上看，以更新计划形式组织商业区更新有利于市场主体发挥主观能动性，客观上释放了更多的政府财政用于兜底性社区更新活动。

对于功能混合度极高的综合商业片区而言，两类多型的更新需求总是持续叠加存在的，这使得纽约各综合商业片区的更新政策呈现出“计划束”和“政策区叠加”的形式。例如，曼哈顿下城区目前存在商业改善区8个、保障性住房政策区2个、增加零售商店改善健康计划区2个、首都街改造计划区15～20个、CRP商业振兴计划区1个，配套的更新政策工具还延伸出房地产改建修缮相关税收抵免、指定企业迁入援助、更新区商业租金及商业税抵免等政策，多管齐下，支持本地更新项目的落实。

2.2　规划灵活化适配方法

无论是在我国还是在美国，商业区存量更新难免会突破旧有的土地利用性质、开发强度等规划管控指标。为便于更新活动的开展，纽约采取了3种创新方式，以给予更新活动较大的自由度，包括更新前全面再区划、提高既有用地管理弹性及特殊许可。

(1)重新分区

对于原有分区规划整体上无法适应发展需求的更新区，纽约一般采用修改分区的方式来释放地区发展潜力，如综合性较高的枢纽型地区、商业区、商住功能混合区等。重新分区后，地块用途兼容性、开发强度、准入条件等指标可能发生变化。

(2)划定规划特殊目的区

类似于重新分区的方式，政府规划部门还会考虑根据公私主体的建议调整区划，划定规划特殊目的区。规划特殊目的区类似于我国上海地区使用的附加/特殊管控图则，包含地区更新发展的整体目标、内部各类用地的特殊管控说明、特定区块的城市设计导则、建筑改造指引等，其目的是促进更新与保护控制同步实现。例如，曼哈顿下城在划定规划特殊目的区时提出了地区空间发展的总体目标^⑥，并针对更新区域确定了专门的空间管控方案和容积率放宽标准(表2)。

除再区划外，在旧城更新的过程中，纽约还提高了商业类、制造类土地用途的兼容性，如一般制造区、一般商业区的大部分土地用途在规定的行政区范围内可以转化为居住、社区设施或者其他商业用途(表3)，无需进行用途转换的申报。由此，破除了企业、业主、个体自发实施更新行动时面临的土地性质转换困境，降低了更新管理和审批行政成本。

此外，纽约还允许一些由于特殊原因不符合规划的用地方式存在。一种是由历史原因造成的不合规，在向城市申请特殊许可后可以认定为合法；另一种是业主与房屋产权主体签订协议自行变更用途的，且这种变更只能是在一定性质、范围内的改变，如果不被周边居民投诉或举报，则认为功能合法^⑦，默许市场行为对分区管控刚性的矫正作用。在纽约若干综合商业片区，第二种利用方式普遍存在。见图2。

第三种规划灵活化适配的方式是一事一议的规划特殊许可和规划例外。两者均是纽约市规划局或规划委员会的自由裁量权，如果地块“越权”使用的某些方式能够给区域带来更大的积极影响，则规划局在审核后将为其颁发特殊许可，如在纽约SOHO商业改善区，为促进大型零售设施、零售商业和艺术行业的发展，地区设置了大型零售设施特殊许可、诚信经营特殊许可、保护类特殊许可等3种特殊许可(图3)。对于某些按现有规划发展极度受限的地块，政府将采用规划例外的方式给予特许。

通过上述3种方式，整体更新中的功能改变、局部更新中的特定类型功能改变(商改他、工改他)，市场自发的局部功能调整以及符合地区发展需求的特殊功能植入得以快速实现，更新中所面临的土地用途变更限制问题得到解决，更新运作中的规划管理和审批流程大幅缩短。

2.3　在更新中对共有产权的处理

纽约综合商业片区的高层商务楼宇也存在整体产权形式和共有产权形式(图４)。其中，共有产权形式又包括多使用主体(租客)和多产权主体等情形。纽约对两类产权形式的城市更新采取不同的运作路径。

在整体产权情况下，产权主体是法定的更新实施主体，但产权主体只有在租客租住到期或租客主动退出后方可实施更新，不允许强迫未到期的租客离开。另外，楼宇的物业公司有权进行小规模维修工作，但不能进行结构性调整。

在共有产权情况下，虽然单栋建筑只有一个开发主体，但是其产权转移给了若干个主体，形成了共有产权。此时，多个产权主体是法定的更新主体，任何一个产权主体都可以决定自己的产权是否独立更新，并通过法律程序申请更新期间临时借用其他产权主体的部分空间(如过道)。如果想要实现楼宇的整体更新，必须由所有产权主体形成的共有产权业主委员会表决，按照共有产权协议的要求，在绝大部分产权主体同意的情况下形成修缮共识，再向建设局报批审核后执行更新。修缮共识中包含共有产权公寓管委会拟定修缮计划、共有产权公寓需要支付的金额及明细、产权主体的缴纳比例(一般按照拥有的面积比例计算)、专业图纸等。换言之，纽约共有产权的更新是通过多数表决的“契约”形式实现的，并形成了一个代理主体，以规避后续反复协商的时间成本。

2.4　既有建筑修缮依据

针对老旧建筑修缮，纽约在新建建筑设计规范^⑧之外，专门制定了《建成房产维护规范》和《既有建筑修缮规范》。房屋一旦建成，则需要遵守《建成房产维护规范》，实施年度检查和维护。

《建成房产维护规范》是保障商业区已建成建筑最低维护要求的准则。按照要求，房产业主和物业公司有责任对建筑的基本设备、市政系统、电梯等与安全有关的部件实施年度检查，并上报纽约市建设局财产使用安全状况，形成各项的年度质量检测报告。对于强制性检测项目，业主或物业公司有义务及时修缮。《建成房产维护规范》为商业区物质空间的安全使用提供了保障，同时年度检查和维修机制也延长了建筑物的平均使用寿命，长期来看，可以降低商业区更新的平均成本。在年度维护机制的支持下，纽约目前已经形成了多系统的年度监测机制，为下一步的更新决策提供了有效依据。

《既有建筑修缮规范》为老旧建筑的更新设计、施工、报批管理提供了全方位的依据。该规范将旧建筑维修许可划分为3类，即改造1类(A1)、改造2类(A2)、改造3类(A3)。3类改造对应的范畴、申报流程及工程技术要求都有所不同：改造1类是对建筑实施综合修缮，可能会改变功能用途或存在外部空间变动、占用新的空间的情况；改造2类是对建筑实施综合修缮，但不改变功能用途，可能存在外部空间变动、占用新的空间的情况；改造3类是仅对建筑实施小微修缮。这3类改造均需要遵守许可申请流程，任何工地违法施工被举报后，业主会受到罚款的处罚，施工单位会被吊销营业执照。

自2000年至今，纽约实际开展的既有建筑维修改造中占比最大的建筑维修许可类型为改造2类，这也反映了全球性特大城市综合商业片区进入成熟期后，更新的主要内容将以渐进性综合修缮为主，而非一次性的拆除重建。

当然，各综合商业片区内建筑修缮的管控实际是多年度、多维度制度约束的叠加结果，一栋建筑的改造需要符合该区的规划管控、历史保护管控、可支付性管控等，对于多户住宅，还需遵从《多单元公寓楼法》。特大城市综合商业片区的更新行动及更新管理是长期性议题，其所需的制度体系和精细化政策是渐进形成的。

3　纽约综合商业片区更新对我国的启示

纽约综合商业片区的更新改造开展至今已有70余年，出于成本及可持续发展的考量，存量综合商业片区更新较少出现一次性大规模的拆旧建新，大多数转向改扩建、修缮、保护及功能调整。纽约现行的综合商业片区更新制度并不是一蹴而就的，而是在长期摸索中逐步形成的。为了适应更新运转，纽约按照发展需求渐进出台有针对性的“计划+资金”政策“篮子”，提高规划管理的灵活性，并以新规范引导建筑的长效维护和修缮，探索共有产权楼宇的更新路径。当然，纽约的更新经验也有其弊端，在由私有部门主导、存在空间溢价的片区取得成功的同时，也催生了城市中的绅士化空间，而缺乏空间溢价的社区民生性更新计划虽然是政府极力推进的，但是由于缺乏利益驱动，实现周期漫长(往往超过10年)，成功推进的项目数量极为有限。

回顾我国特大城市商业区的发展，如果以改革开放为起点，此类地区已开发了40余年，大体量、高密度、混合功能的特殊性决定了综合商业片区更新无法因循早期拆除重建式的更新模式。在新型城镇化聚焦于提质优化的时期，政府、企业及其他更新主体必须合力探索一条修复、改造、适应性再利用的新路径。这就要求政策制定者在制度层面率先革新，在顶层制度设计、规划管理、更新运作、操作引导等方面寻求突破。

借鉴纽约的经验，本文对我国特大城市综合商业片区更新提出以下建议。

(1)建立“项目+配套资金”的更新计划体系：在城市或片区层面，可以由地方规划和自然资源部门、住建部门开展综合商业片区更新实施评估，挑选最为衰败、亟待更新的区域划定为“待更新商业计划区”，并针对核心问题，设置特定类型的配套更新基金和激励政策，如商业片区活力提升改善基金、商业片区立面提升改善基金、企业迁入税收优惠、租金抵免、停车配套数量抵免等。

(2)优化土地管理制度：可以考虑允许综合商业片区以“附加图则”替代原控规图则和开发强度管控指标的办法，在“附加图则”中赋予更新地块兼容性条件、功能混合要求和开发增容条件等。具体的用地兼容许可、业态混合、强度上限应由城市级地方规划和自然资源部门、住建部门根据综合商业片区的发展潜力研究确定，指标宜松不宜紧。

(3)宽规划管控：对于高密度的低层商业片区，允许小业主自发更新，只要在市场条件下功能得到了邻近产权主体的认可，即认定为合法。这种做法有助于推动综合商业片区的自发更新和活力提升。

(4)设定特定管制规则豁免：针对城市中有特殊价值的综合商业地段，可以在更新阶段设置特定的管制规则豁免。例如，以商业功能为主的历史风貌区或历史风貌街坊，可以简化更新流程，提供特殊经营许可和特殊业态许可等，以制度松绑来推进综合商业片区的活力重塑。

(5)制定楼宇更新改造设计规范：针对综合商业片区商业楼宇的更新难题，可以制定《高层楼宇修缮规范》，并开展建筑分层更新的产权制度、产权变更契约研究。这有助于应对高层建筑更新的法律和技术挑战。

【注　释】

①特大城市综合商业片区指中心城区以商业办公功能为主，同时混杂一定量居住、零售和服务等功能的片区。因此，这一类地区具有密度高、开发强度大的特点，往往存在较多的高层商务楼宇和公寓。

②由于纽约的商业用地比重较高，商业用地方面的更新改善计划类别较多。美国其他州针对社区、邻里、基础设施还以与商业改善类似的思路设置了以下更新计划类型：针对社区的社区改善区、邻里改善区、社区设施区，以及针对基础设施的交通改善区。

③享受优惠的建筑物必须位于指定减税区内，申请资金的主体需要对房产实施一定程度的改造，以实现资产价值的提升。

④保障性住房政策最初适用于密度最高的R10用地和商业区，建筑容积率奖励最多的可以增加住宅建筑总面积的20%。该政策当前适用于划定独立的保障性住房政策区。

⑤符合条件的目标区域包括4种：①建筑存在大量的物理损坏、破败、贬值；②有大量的破败建筑或空置住宅、商业；③居民中有50%以上为低收入人群；④联邦政府指定的区域。

⑥总体目标包括8项内容：鼓励商业转化为住宅，发展24小时社区；建筑设计灵活化，改善街道景观和天际线；改善东河沿岸和滨水区，提供公共空间；改善交通，提供人行设施；恢复南大街海港区的建筑区域，并提供文化设施；建立历史街区和商业核心区，保护现有特征；建立水街分区，促进零售业发展，加强现有建筑物与开发区域的城市设计联系；促进土地利用，提高建筑物和土地的价值，提高纽约市税收。

⑦如果被起诉，则需要整改，若责令整改后仍不改则处以递增罚款。

⑧纽约的新建建筑需遵守《纽约州建筑规范》《纽约州居住建筑规范》《纽约州防火规范》《纽约州燃气规范》《纽约州能源节约规范》等工程、报批规范。