商业区公共空间是城市公共空间的重要组成部分，其设计管控能够提升城市公共空间的活力与品质。已有研究多关注商业区公共空间的功能及其在城市更新中的作用，对其设计管控的研究相对较少。详细解读了《纽约区划决议案》中商业区公共空间的设计规定，分析了商业区公共空间的设计管控策略，并得出4点启示：搭建多尺度、全域全要素框架，加强设计管控的指导性与落地性；制定“量化为主，刚弹结合”的设计管控标准；优化容积率奖励机制，加大奖励力度；完善审查与监管制度，加强多部门协同及公众参与，以期为我国商业区公共空间的设计管控与品质提升提供借鉴。
[关键词] 《纽约区划决议案》；商业区公共空间；设计管控；城市设计
[文章编号] 1006-0022(2023)10-0154-07
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 姜芊孜，尹一泓，宋凤．《纽约区划决议案》中商业区公共空间设计管控解读及启示[J]．规划师，2023(10)：154-160．
城市公共空间是城市中开放的、免费的、全天候的人群活动场地，是城市社会生活的“发生器”。商业区公共空间(Commercial District Public Space，以下简称“CDPS”)以步行环境为主，室内外空间相互渗透，兼具广场与绿地的双重作用，是城市公共空间的重要组成部分。城市公共空间设计管控是城市建设管理工作的重要方面，包含空间评价、政策制定、运营维护等多个环节，主要通过设计要素的空间落位，以及设计管控要求在地块层面的落实来实现制度化、规范化的管理。我国商业区建筑在规划之初通过划定建筑退线来区分CDPS，但是随着商业区建筑密度和开发强度逐渐增大，CDPS活力不足、形式单一、形态失控、品质较低等问题日益凸显。究其原因，是针对CDPS所制定的统一、明确且实操性较强的设计管控要求较为缺乏。
国内外关于公共空间的研究多聚焦于公共空间的某一特性或功能，如公平性、可达性、可参与性、内生活力等；对CDPS的研究则多从城市设计、城市更新等视角出发，关注城市扩张、城市商业区活力丧失等问题；关于设计管控的研究也多集中在城市规划层面，以实现公共利益和城市美好环境为目标，关注城市设计管理技术及城市设计管控要素体系等内容。目前国内有关城市空间设计管控的研究多从精细化方法出发，探讨城市风貌及建筑风貌的改善与发展，鲜有学者从设计管控的视角来审视与反思我国CDPS的设计。国外虽有从政策、管理层面解析CDPS设计管控的研究，但多集中在单一方面(如奖励机制)，缺乏对CDPS设计管控制度的全面分析。
《纽约区划决议案》是世界第一部综合性区划条例，在公众对城市公共空间的迫切需求下应运而生。为提高街景品质，提升社区商业街使用者的体验感，《纽约区划决议案》制定了专门议题对纽约市的CDPS进行设计管控。本文详细解读了2023年7月更新的《纽约区划决议案》(以下简称“2023ZR”)中第三条(商业区法规)第七章(城市设计特别规定)第七部分(公共空间)的内容，从设计规定和管控导则两方面系统梳理了纽约市对CDPS的设计管控策略，并与我国上海市现行CDPS管控的相关要求进行对比分析，以期对我国CDPS设计管控有所借鉴。
2023ZR对CDPS的设计规定由设计标准和管理标准组成。设计标准对CDPS及相关要素的尺寸、位置、朝向等方面进行指导、约束设计；管理标准从访问时间、申请机制等方面限制对CDPS的开发与使用。
2023ZR将CDPS分为“街角公共空间”和“跨街区公共空间”两类。前者是指CDPS位于两条或两条以上街道的交叉口，大部分CDPS属于这种类型；后者是指CDPS或其部分区域连接着两条平行街道或夹角在45°以内的街道。
为保障CDPS的基本功能，2023ZR运用定量数据约束两类CDPS的整体空间布局。条例规定新建CDPS的形状要较为规整，且总面积不得小于185.8 m2，选址不得位于现有街道同侧或另一侧CDPS的53.3 m范围内，以避免场地浪费和空间利用低效。在单体空间规划方面，2023ZR从可见度、场地长宽比等方面规定了每个CDPS的主次空间设计标准(图1)，避免局部视野受阻、产生灰色空间，同时制定了朝向设计标准以保证场地阳光充足。
跨街区公共空间有一项建筑退线的特别规定，若建筑墙体与其相邻，且该墙的长度超过36.6 m，则建筑应在18.3～27.5 m处后退至少3 m。
1.2 确保公共空间内外的通达性
1.2.1 人行道正面区域的通透性
为保证CDPS的无障碍性和连通性，2023ZR将CDPS与街道相邻处4.6 m以内的区域划定为人行道正面区域，该区域内50%的空间需要宽阔开敞，不应有障碍物。同时，为方便步行者从街道进入，入口区域需具备连续的开敞空间。见图2。
为保证公共空间内部的可达性，循环道路应连接CDPS正面毗邻的所有街道与公共空间内的主要元素。道路宽度至少为2.5 m，且应至少深入空间的80%处。在障碍物方面，若CDPS的面积＜929 m2，障碍物的最大占地面积为CDPS面积的40%；若CDPS的面积≥929 m2，障碍物的最大占地面积为CDPS面积的50%；对于带露天咖啡厅的公共空间而言，障碍物最大面积占比为50%或60%。
CDPS的设计标高不得低于相邻街道的平均标高，也不得高出0.6 m以上。但若CDPS的面积≥929 m2，20%以下的区域可在距离街道7.6 m以外的范围高于平均标高0.6～1.2 m(图3)。如果地铁站出入口位于人行道区域内，则在出入口上方构筑物各个方向4.6 m的区域内，CDPS应与相邻人行道保持同一标高。场地内台阶的最小踏面宽度为43.2 cm，高度范围为10.2～15.2 cm。
2023ZR通过一系列管理标准来保证CDPS的全时性。除城市规划委员会批准的夜间关闭时段外，所有CDPS均应随时对公众开放。但为避免犯罪事件的发生，以及露宿者长期逗留产生的不良影响，业主可以向城市规划委员会提出夜间关闭的申请(图4)。
服务设施是CDPS的重要组成部分，其可使用程度影响着市民的公共生活质量，2023ZR要求每个公共空间都必须具备座椅、种植池等服务设施。
(1)规定座椅的数量与种类。增加座椅不仅能促进CDPS的便利性，还可改善场所的可观赏性。2023ZR的座椅标准旨在提升整个CDPS的空间体验感，对数量和种类都做出了相关要求，还涉及座椅边缘需光滑平整及表面安全等内容。除此之外，为保证座椅符合人体力学，满足社交需求，座椅标准还对高度、深度、靠背的角度、离墙距离等要求进行了细化。
(2)绿化种植的数量与要求。公共空间内部的绿化十分重要，拥有完善的绿化空间会吸引公众开展多种类型的活动。2023ZR要求所有的CDPS至少要种4棵树，一半的树木应与地面齐平种植或种植在没有凸起路缘石的种植池内，并设置半径大于0.75 m的可透水多孔表面，这样的设计不仅方便市民在场地内行走、活动，还能保证树木的良好生长。种植池的面积要占CDPS面积的20%，除了与地面齐平的种植池，其他种植池的半径不得小于0.6 m，并且应根据不同的植物类型设置不同的种植池高度及土壤深度。例如，在种植乔木时，应选择较为成熟的、胸径至少为10 cm的树种，为保证其良好生长，每棵乔木需要至少5.7 m3且深1 m的土壤。
(3)明确垃圾桶的数量与位置。2023ZR对垃圾桶的数量和位置有着严格要求，从而保持场地的干净整洁。公共空间内部每139.4 m2应提供一个垃圾桶，当场地面积大于557.4 m2时，每增加185.81 m2都应再额外提供一个垃圾桶；设置露天咖啡厅或餐厅的CDPS亦需额外提供垃圾桶。同时，在座椅区域15.2 m半径范围内应设置垃圾桶，垃圾桶的容积至少为0.09 m3，开口至少为30.5 cm。
此外，为促进CDPS的便利性和安全性，2023ZR对照明、自行车停车位、自动饮水器及标识系统也做了详细规定。
在CDPS内设置售货亭和露天咖啡馆需经过申请与批准，以确保设置的售货亭和露天咖啡馆能提供较为优美的景观及足够的公共座椅，补充周边功能，促进公众使用，且不会对广场的能见度和畅通度产生不利影响。
CDPS内每464.5 m2可设置一个面积不超过9.3 m2的售货亭(可设置为杂志摊或饮料亭)，其不得位于人行通道，必须是符合建筑规范、充分开放且透明的一层建筑物；露天咖啡馆的设置要求是其应为一个永久开放、配有服务员，且无顶棚的餐厅。
售货亭或露天咖啡馆的面积不应超过CDPS总面积的20%，不得超过CDPS临街面积的1/3，并且必须位于场地边缘。在标高方面尽量与广场和人行道保持同一高度。在营业时间上，每年必须至少营业225天，而淡季时则应保证在不营业期间能完全被移出公共区域，其先前占用的地方可以继续供公众使用。
建筑界面的良好设计能够为公众提供便捷通畅的建筑入口、市民停留休憩的空间，使CDPS与商业建筑相连接，从而打通城市公共空间系统的微循环。
(1)建筑界面的多功能性。建筑底层应有至少50%的正立面要面向CDPS或其毗邻的拱廊，且应设置零售业、服务业等业态，设置这些业态的空间要占用奖励后开发的建筑正立面，进深至少为4.6 m，并让使用者可以从CDPS的主要空间、毗邻的拱廊或设施，以及临街街道直接进入。见图5。
建筑入口应位于CDPS主要空间的3 m半径范围内，建筑入口或大厅所占用的正立面宽度不得超过18.3 m，也不得小于6.1 m。
(2)建筑外立面的美观性。一层或高度在4.3 m以下面向CDPS的建筑墙体，至少有50%的区域应使用透明材料，不透明区域都应使用装饰材料处理，或者种植高度在4.6 m以上的植物来遮蔽，以提升建筑外立面的美观性。
2023ZR对CDPS的设计管控策略包括全域全要素框架、奖励性机制、精细化条例、多机构协调管理和后期监管机制5种，对纽约市商业区的公共空间景观产生了重要影响。
在全域层面，2023ZR将各尺度的规划目标整合在一起。除本文解读的CDPS专题外，2023ZR还针对居住、商业和工业区中不同用途的公共空间构建了不同的控制指标框架，对其他特殊用途区内CDPS的管理制定了条例。从宏观到微观，从区域到社区，从整体规划到独立地块规划再到要素单体规划，根据需求灵活调整CDPS乃至整个公共空间的布局和形态，以适应不同城市商业区风貌特色的保护与更新。
在全要素层面，从空间布局到入口循环，从座椅、种植池、售货亭等服务设施到建筑底层、建筑入口等建筑界面，2023ZR建立了精细化的要素系统，依据各要素功能性质的不同进行类型划分，针对单个要素制定独立的规划设计标准并使各标准相互协调。全要素管控有效地指导了设计与施工，有效提升了城市公共空间品质。
为促进私人部门提供公共场所，提升城市高密度街区的空间品质，《纽约区划决议案》在1961年修订时便开始由“禁止性”消极控制转向“鼓励性”积极引导。容积率奖励和建筑面积豁免是常用的奖励手段，通过这些手段鼓励私人部门建设CDPS并向公众免费开放。业主可通过提供地面空间给公众使用来建造高度更高、面积更大的建筑。同时，他们还肩负着维护和管理公共空间的责任。一般来说，高开发强度的用地才允许获得CDPS的容积率奖励，当容积率为6.0或6.0以上时，每建设1平方英尺(1平方英尺＝0.093 m2)的CDPS对应的奖励额度也不同。
在奖励机制的引导下，纽约市的私人开发商在1961年之后建造了600多个CDPS，总面积已相当于纽约中央公园面积的10%，这些CDPS有效缓解了纽约市人口密集、城市开放空间不足的问题，使阳光穿透街道，促进空气流通，保证了公共健康。
但早期决议案条例中的奖励机制缺乏规范和管理，因此很多场地被建在不便公众进入的灰色空间。为解决这类问题，《纽约区划决议案》制定了更加详尽的设计标准和审批、管理流程，设计管控策略逐渐完善。
精细化条例是强制要求的量化指标或规定，分为刚性条例和弹性条例。在纽约市，若违反决议案中规定的条例，会被判为“轻罪”。
刚性条例通过设定指标值对设计进行硬性要求与约束。2023ZR中采用了许多明确的数据来约束CDPS的设计和场所要素的安置，并使用“应”(shall)、“必须”(must)、“不能”(not)等强制性文字，保证法规条例的严谨、规范。
在早期的《纽约区划决议案》中，过多的刚性条例使设计指标过于简单和概念化，导致实践中CDPS景观同质化的现象出现。因此，1961年《纽约区划决议案》在修订时增加了弹性条例规则，即在刚性条例的基础上设置许可范围或设定非必要条件，如“CDPS内任何一点不得低于相邻街道的平均标高，也不得高出0.6 m(刚性条例)，但面积大于929 m2的CDPS，20%的区域可以高出相邻街道0.6～1.2 m，高出的部分不得位于任何街道7.62 m范围内(弹性条例)”。为方便对《纽约区划决议案》的内容进行大幅度修改，弹性条例主要是通过特别许可的方式调整原有的规定。
负责管理CDPS的机构和部门主要有建筑委员会、城市规划委员会、社区委员会、市议会和纽约市城市登记处。由这些机构主导的一系列审批程序，是纽约市CDPS的开发与建设的“敲门砖”和“通行证”。
CDPS的审批程序根据空间类型分为羁束型、裁量型和认证型。羁束型适用于纽约市较早期的广场，裁量型适用于被认为具有重要影响或复杂性的CDPS，而认证型则适用于2023ZR中绝大多数的CDPS。开发建设CDPS首先需取得城市规划委员会主席的证明，该证明的申请要包含分区地段平面图、开发场地规划、建筑面积计算、注册景观设计师的设计图等；其次，申请需通过规划局、社区委员会等机构和召开听证会等程序进行层层审批，批准后还需进行备案并申请建筑许可证(图6)。除此之外，售货亭、露天咖啡馆的安置及夜间关闭申请，也要经过类似审批，以此保证纽约市CDPS的品质。
在管理运营方面，每个CDPS每隔3年都需要由注册建筑师、景观设计师或专业工程师向城市规划局和社区委员会提供一份定期合规报告，并由城市规划局负责组织与督导，以确保CDPS及其内部各要素都一直符合上述所有规定。若发现CDPS在投入使用之后没有继续遵守条例，或未能如期上交合规报告，则被视为违反了法规，将撤销其建筑使用许可证，或采用适用的补救措施。同时，监管机制还包括对CDPS的后期维护，由业主全权负责管理鸽子和啮齿动物、保养照明设施、更换家具和植物等。
除定期上交合规报告和后期维护外，学界与公众也发挥了对纽约市公共空间的监管作用。例如，由哈佛大学教授Jerold S Kayden与纽约市立艺术协会合作成立的“APOPS”项目，旨在振兴、管理和监测纽约市包括CDPS在内的所有公共空间。“APOPS”网站详细公布了各个公共空间的信息，并提供公众发表意见的渠道，起到了公众参与监管的作用。
我国城市公共空间受控制性详细规划及城市设计的管控与约束，针对CDPS的设计管控存在设计策略指导性弱、控制和引导难以平衡、奖励方法不严谨和力度不足、审核监管不完善等问题。《纽约区划决议案》的经验对于我国CDPS的设计管控具有重要的借鉴意义。
3.1 搭建多尺度、全域全要素框架，加强设计管控的指导性与落地性
国内多数的城市总体设计成果仅对城市公共空间、公共路径和重要节点等进行结构性归纳与预留控制，或通过总平面图、鸟瞰效果图、重要节点透视图与体块模型对目标愿景进行描述。这类文件虽在宏观尺度对城市公共空间的数量、布局等进行了规定，但由于缺乏中、微观尺度的设计标准与规范，无法真正指导公共空间的详细设计。以《上海市城市总体规划(2017—2035)》为例，与CDPS直接相关的条例仅在宏观尺度上提出“到2020年，公共开放空间的5分钟步行可达覆盖率需达70%以上”。我国对CDPS的设计管控也应考虑在不同尺度、层次展开(图7)。在中观尺度上，在城市总体设计中设置CDPS专题，明确管控对象、管控目的、奖励机制、审核监管机制、设计规定等；在微观尺度上，在专题内搭建全要素框架，落位管控指标，使CDPS的各要素皆有标准可依，从而指导CDPS的落地与实施。
控制性详细规划体系侧重指导性、原则性的建议，普遍以定性控制为主，缺乏具体的量化指标和弹性的约束控制，导致CDPS设计管控的操作性不强。《上海市控制性详细规划技术准则》通过附加图则内建筑量比例、建筑高度、建筑物退让等强制规定，对城市中的建筑外部公共空间提出综合性的设计管控要求，其中也包括对CDPS的要求。但这类控制要求刚性较强，缺少灵活性及弹性，在实际操作中难以执行。我国对CDPS的规定条例应增加量化指标，对不同空间类型、设计指标，以及建成后的质量、验收要求等进行量化指引。在此基础上，增加弹性条例规则，逐步制定“量化为主、刚弹结合”的设计管控标准，确保CDPS的设计与建成质量。
从2003年起，上海市等多个城市陆续将“容积率豁免”与“容积率奖励”条例引入公共开放空间的设计管控，目的在于提升项目业主贡献CDPS的积极性与空间设计的创造性。然而，由于奖励力度较低，且缺乏对空间的质量要求等，实施效果不尽如人意，建成的CDPS分布位置随意零散、缺乏景观配套设施且难以融入整体街区的公共系统，公共利益未得到有效提升。同时，较低的奖励额度也并没有很好地激发开发商建设CDPS的动力。见表1。
我国需要对CDPS的奖励机制进行优化，根据片区建筑密度、基础容积率、空间类型、奖励条件制定差别化的奖励额度。例如：在管控文件中依据CDPS服务对象、性质功能的不同划分CDPS类型，并为每个类型设置相应的奖励标准，地面广场、休憩庭院等可达性较高的CDPS可提高奖励比例；屋顶花园、下沉广场等可达性较低的CDPS可降低奖励比例。同时，还应适当加大奖励力度，增加奖励方式，以激发开发商建设CDPS的动力，可以将提高开发商的利润和降低开发商的成本作为出发点，参考纽约市的多种奖励方式，如放宽规划条件与简化审批流程、减免相关费用或通过现金补偿等方式，提高奖励政策的实用性。
3.4 完善审查与监管制度，加强多部门协同及公众参与
目前我国对CDPS的管控建立在《用地预审与规划选址意见书》的城市规划实施管理的基本制度之上，审核主体涉及规划和国土资源等行政部门、住房和城乡建设局等建设审批部门，在审查制度上并未形成协调的多机构管理形式。同时，就《上海市建设工程设计方案规划审批改革实施办法》来看，项目审核环节主要包括咨询、送审、受理、审理、作审批决定5个环节。虽然对城市景观有较大影响的建设工程会组织专家参与评审，但是仍缺乏公众参与审核的过程，也缺少对CDPS后期评估的环节。我国应将CDPS设计总图作为必要审查内容，制定细致的审查标准；规范审批流程，加强多审核主体的协同作用；定期评估，确保CDPS始终满足设计规定；完善信息公开制度，充分发挥公众参与监督作用。例如：学界及非营利组织可建立CDPS公开数据平台，将已有及新建CDPS的位置、面积、开放时间等信息及时公布，发挥公众监督的作用；鼓励公众积极参与CDPS的前期审批与后期监督。
CDPS承载了社会公共生活的重要内容，其空间品质、设计管控策略等应受到重视。目前，有关CDPS设计管控的研究尚不充分。本文首先从公共空间的总体布局、公共空间内外的通达性、服务设施设计及建筑界面4个方面详细解读了2023ZR中CDPS的设计规定。其次，从全域全要素框架、奖励机制、精细化条例、多机构协调管理及后期监管机制5个方面分析了CDPS的设计管控策略。最后，通过借鉴2023ZR的经验，与上海市的相关规划条例进行对比，得出4个方面启示：搭建多尺度、全域全要素框架；制定“量化为主、刚弹结合”的设计管控标准；优化容积率奖励机制，加大奖励力度；完善审查与监管制度。
本文仅针对《上海市城市总体规划(2017—2035)》《上海市城市规划管理技术规定》等文件进行比较分析，存在一定的局限性，由于相关规定分散在各类规划导则与文件中，使CDPS缺乏系统的管控要求和标准，其设计、施工及管理的依据较为欠缺。除此之外，本文所提出的全域全要素框架属于城市设计中的专项规划内容，其设计管控的实效性受到合法化的制约。未来，一方面要结合我国规划制度、城市CDPS发展的实际及公众需求，建立系统的设计管控标准，并将其纳入城市规划管理，转化为实操性、落地性较强的政策；另一方面，要提高其法定地位，加强设计管控的效力。除此之外，还亟须开展CDPS使用后的评价研究，结合反馈及评价结果优化CDPS的设计管控要求，进而促进我国CDPS品质提升与可持续发展。
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