改革开放以来，经过40多年的快速发展，我国逐步进入存量发展时代，在高质量发展背景下现有存量空间更新体系亟待转型与重构。通过梳理福建省存量空间更新的4个发展阶段，明确各个阶段的发展特征与主要问题，提出高质量发展背景下存量空间更新“三个一”体系重构策略，即通过内涵提升与外延拓展，重构一个概念体系；通过事权整合与规划转型，重构一个规划体系；通过制度创新与机制重塑，重构一套制度体系，形成新时期推进高质量发展的新动力。

[关键词] 高质量发展；存量空间；更新；福建省

[文章编号] 1006-0022(2023)10-0126-07

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 陈树荣，叶丹，李帆萍，等．高质量发展背景下的福建省存量空间更新特征与应对策略[J]．规划师，2023(10)：126-132．

1　研究综述

“存量”最早为经济学术语，指系统在某一时点时的所保有的数量。20世纪90年代以来，“存量”概念被陆续引入国土资源、城乡建设等领域，并引起了学者们的广泛关注。总体上看，我国学者已在相关领域取得了较丰富的理论和实践成果，主要研究集中在以下方面：存量用地或存量空间的发展脉络、空间分异、更新改造或开发；城镇低效用地的类型、评价与再开发；城市更新的经验借鉴与启示、内涵及发展历程、规划转型、融资模式、政策机制等。国土资源系统最早在土地利用总体规划中明确了对存量建设用地挖潜的要求，目前相关研究多聚焦于存量空间的某一环节、角度或类型，侧重二维平面、指标控制与用途管制等方面。城镇低效用地再开发是我国步入高质量发展阶段面临的严峻挑战，当前研究多侧重低效工业用地，重点是形成较为完善的评价方法、标准和技术，而对于整个城镇低效用地再开发缺乏系统的顶层设计。城市更新伴随了城市发展的整个历程，在完善城市功能、塑造城市魅力、打造宜居环境等方面发挥了重要作用，其研究侧重布局优化与风貌塑造等方面，并倡导向多元参与主体、多学科融合、更新模式创新、高效治理等方向转型。

目前，存量空间更新研究总体呈现碎片化、单一化等特征，在实践探索领域尚处于自然资源部门、住房和城乡建设部门等分头推进阶段，在国家治理现代化和新一轮国家机构改革背景下，存在对存量空间的概念定义、认定范围与评价标准不统一，针对存量空间的规划设计指引滞后于新时期新需求，以及部门协同联动与体制机制创新有待加强等方面的问题，在理论内涵丰富、政策机制完善及更新实践探索等方面尚需要进一步深化。

2　福建省存量空间更新发展阶段与主要特征

存量空间更新是适应新形势、推动城乡高质量发展的必然要求。不同地区所处的发展阶段不同，面临的主要问题也不同，其存量空间更新发展阶段也存在明显差异。纵观福建省存量空间更新发展历程，其更新重点、更新主体及更新方式也处于动态发展和变化中。

2.1　发展阶段

改革开放40多年来，福建省经济飞速发展，城镇化和工业化水平大大提高，但“城市病”问题也随之而来，逐渐成为制约经济社会发展的瓶颈。在此背景下，福建省各地逐步开展存量空间更新实践探索，大体可划分为4个阶段。见图1。

2.1.1　起步探索阶段(1990年以前)

该阶段的存量空间更新以历史文化保护更新及小规模棚户区改造为主。在改革开放的驱动下，福建省经济发展进入增长起步阶段，人均GDP逐步提高，城镇化率由改革开放初期的13.7％提高到1990年的21.4％，城镇建成区也随之拓展。随着“小三线”建设进入调整改造期，三明、南平、永安、邵武等工业城市得到了迅速发展，福建省的城镇化与工业化由此进入稳步发展阶段。这一时期，伴随着泉州、福州和漳州先后入选国家历史文化名城，历史文化保护逐步受到重视，如泉州古城确立了“修旧如旧”的保护更新思路，针对古建筑单体、局部地块开展了保护性更新探索。与此同时，全省住房问题日趋严峻，城镇居民的住房紧缺，设施配套不足，居住环境不佳，如福州因棚屋、木房的大量分布，被称为“纸褙福州城”。该阶段福建省的城市更新规模小、速度慢，主要采用政府主导的单一化运作模式，以解决住房、环境等方面的民生基本问题为重点，偏重于物质环境改善。

2.1.2　高速发展阶段(1990—2007年)

该阶段的存量空间更新以大规模更新推进生活环境改善和历史文化保护为重点。随着国家分税制改革、住房制度改革及土地财政制度改革等一系列制度改革创新，福建省城镇化进入高速发展阶段，城镇化率年均增长1.76个百分点，城镇建成区规模迅速增加。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，福建省根据实际情况提出实施意见。这促进了福建省房地产业的发展，一些闽系房地产企业迈入发展快车道，同时城镇空间进一步拓展，向城市外围转移老旧工业区的需求急剧增加。这一时期，福建省的城市更新规模大、速度快，以大规模拆建带动功能提升，主要推进棚户区、城中村、历史地段等片区更新，重点是改善生活环境、保护历史文化，虽然在更新过程中注重了对地方文化特征的保留，但是仍存在破坏历史文化与城镇自然环境的问题。在该阶段初期，政府主导拆迁的色彩明显，但随着房地产企业的角色逐步加强，形成了政府与开发商联合主导的局面，在一定程度上造成不同社会阶层的矛盾与冲突。因此在该阶段后期，福建省部分城市逐步出台了保障拆迁户利益的措施，如厦门的“金包银”工程。整体而言，该阶段福建省的城市更新在改造监管、可持续发展、社会保障等方面仍处于探索阶段。

2.1.3　规模推进阶段(2008—2017年)

该阶段的存量空间更新以各类低效用地整治为主，注重宜居品质提升、产业升级、土地集约利用和更新体制机制创新。2010年，《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》发布，福建省开始全面开展老旧小区、棚户区、危旧房、旧厂房等的改造，存量空间更新进入繁荣期。这一时期，福建省的城镇化进入减速发展阶段，城镇建成区规模增长减缓，人均GDP则进入高速增长阶段，居民对生活质量的要求越来越高。自2010年起，福建省相继启动了“五大战役”、城乡环境综合整治“点线面”攻坚计划、宜居环境建设行动计划、“城市双修”试点等系列工作。针对旧工业区和旧厂房，2015年福建省发布《福建省观光工厂建设与服务规范》，打造工业旅游景区。在该阶段，由政府、企业、城镇居民、学术团体等多元主体参与的社区改造开始起步，如厦门的曾厝垵“美丽厦门共同缔造”试点建设、沙坡尾社区营造等。各地对资金筹集、拆迁赔偿、重建开发等问题进行了创新探索，如厦门岭兜村改造采取组合赔偿及捆绑开发等。

2.1.4　升级完善阶段(2018年以后)

该阶段的存量空间更新注重城市更新的内涵提升、外延拓展与多元价值重塑。2019年，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，加强了城市更新和存量住房改造提升。福州、厦门分别被住房和城乡建设部列为全国城镇老旧小区改造试点、城市更新试点，两市均印发了城市更新实施办法(指导意见)，编制了城市更新专项规划。2021年，福建省启动了城乡建设品质提升工作，打造了城市片区综合开发建设/新区(组团)建设、花漾街区建设、集镇环境整治等样板工程。这一时期，福建省的存量空间更新开始关注低效用地再开发与片区综合开发，并融入国土整治与生态修复的内容，以织补为主、拆建为辅，更加注重规划统筹引领与多元主体共同缔造，以及对城市精神、乡村情怀等多元价值的重塑，如：福州烟台山历史文化风貌区的保护开发兼顾历史文化与商业价值；三坊七巷严格按照“渐进式、微循环、小规模、不间断”的原则进行修复，通过社区再造重塑居住功能；宁德屏南县龙潭村引进一批“新村民”，以文创赋能古村落振兴。

2.2　主要特征与问题

综上所述，福建省在存量空间更新上取得了一定成效(图2)。在更新重点上，逐渐从城市层面落到社区层面；在更新内容上，从只关注物质空间转向促进社会、经济、文化和生态等多维度全面发展；在更新主体上，由完全依靠政府逐渐转换为由政府、企业、市民与社团等多元主体共同缔造；在更新运作模式上，从单一化向多元化发展，PPP、ABO、EPC等模式不断创新；在更新手段上，从“拆、改、留”转向“留、改、拆”，渐进式微更新、有机更新成为主流。尽管如此，福建省的存量空间更新仍存在以下不足，与高质量发展目标还有一定差距。

2.2.1　内涵和外延认定不一，差异化分类指引不足

尽管福建省各地在存量空间更新方面开展了诸多有益探索，但总体仍处于起步阶段。各地对存量空间的概念理解缺乏统一的判断标准，虽已有文件明确了低效用地的概念，但往往存在“重城镇轻乡村”“重旧区轻新区”“重地面轻地下”等问题，认定标准过于宽泛、不够具体，信息化支撑也不足，导致存量空间认定的定量指标难以确定。各地发展阶段不同，发展需求也不同，存量空间判定标准涉及的技术指标存在差异，在现实中难以有效、系统地开展相关工作。由此可见，对于存量空间更新内涵和外延的明确、认定标准的完善、分类体系的构建，以及进行差异化的规划设计指引、政策配套、信息化支撑等还需研究深化，并要结合地方实际进一步探索有效推进存量空间更新的实践。

2.2.2　重视规划研究引领，部门协同有待提升

存量空间更新是针对城乡存量建设用地的更新改造。福建省历来重视存量空间更新的规划研究引领作用，在自然资源部门、住房和城乡建设部门的指导下，开展了大量基础研究与规划实践。在基础研究方面，包括自然资源部门的建设用地集约节约评价、国土空间规划城市体检评估，住房和城乡建设部门的城市体检、“城市双修”、乡村建设评价等。在规划实践方面，包括自然资源部门的低效用地再开发专项规划、住房和城乡建设部门的城市更新专项规划。这些基础研究与规划实践虽然取得了一定的成果，但是也体现了多元学科交叉导致系统融合不足、部门事权关系有待理清、规划理论构建滞后于规划实践探索等问题。在当前“多规合一”的背景下，如何加快部门协同形成合力，助力存量空间更新与城乡治理能力现代化，仍是需要加强研究的重要课题。

2.2.3　社会主体参与不足，体制机制有待构建

政府和房地产企业在福建省存量空间更新的过程中发挥了重要作用，推动了闽系房地产企业的蓬勃发展，新市(村)民(艺术家、企业家、工程师、科技人员与乡贤等)、乡建乡创团队等新型主体在城乡更新与社区营造中逐步涌现，但仍然存在社会主体参与不足的问题，尚未形成由政府、市场、业主，以及第三方NGO、NPO等社会力量构成的多元主体组织架构。由于公众参与更新的意识和渠道不足，多元主体的参与途径和机制尚不清晰，在推进更新的公私合作方面还有待探索。此外，福建省的存量空间更新起步较晚，目前省内各地的更新行动还在不断探索中，在规划编制、产权处置、土地出让、机构设立等方面的技术标准和制度建设相对滞后，尚未形成系统化的政策体系与配套制度，相应的存量空间更新政策体系与体制机制有待完善。

3　高质量发展背景下的福建省存量空间更新应对策略

存量空间更新是推动城乡高质量发展的必然要求。2022年，我国常住人口城镇化率达65％，福建省则超过70％，城乡建设的重点逐步由增量发展转向存量优化。结合对福建省存量空间更新发展阶段特征的梳理，本次研究以存量空间更新的内涵与外延认定不一、部门协同有待提升、体制机制有待构建为问题导向，着眼高质量发展背景下的共识、共管、共治，以需求统筹、空间统筹、治理统筹为目标导向，提出新时期重构存量空间更新“三个一”体系的应对策略，即通过内涵提升与外延拓展，重构一个概念体系；通过事权整合与规划转型，重构一个规划体系；通过制度创新与机制重塑，重构一套制度体系，形成新时期实现高质量发展的新动力。见图3。

3.1　重构一个概念体系：内涵提升与外延拓展

2010年以来，福建省聚焦城乡品质提升这条主线，相继启动了“三旧”改造等系列工作，尤其是2021年启动的城乡建设品质提升专项行动，大大拓展了存量空间更新的内涵与外延。应对新时期的新要求，通过内涵提升与外延拓展，重构存量空间概念体系。

3.1.1　提升存量空间更新内涵

福建省通过开展城乡建设品质提升工作，集中打造了完整社区建设、城市生态廊道建设、水环境综合治理等样板工程。在高质量发展背景下，结合福建省自身特色，整合自然资源部门、住房和城乡建设部门的不同要求，在原来侧重土地利用效率、物质环境改善的基础上，针对不同类型存量空间的更新需求与重点，融入国土整治与生态修复、历史文化保护传承、社区生活圈打造，以及城乡治理现代化与集约高效、全龄友好、智慧城市和韧性城市等要求，在关注物质环境改善的同时加强对人文环境的塑造，不断提升存量空间更新的内涵，打造高品质存量空间，以更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。

3.1.2　拓展存量空间更新外延

福建省坚持以人为本、与时俱进，高度重视绿色低碳、陆海统筹、城乡一体、产城融合与文脉传承等发展要求，全方位推动高质量发展，将存量空间更新的外延从已开发用地拓展到闲置用地，从城镇地区拓展到乡村地区，从城镇旧区拓展到新城新区，从地面空间拓展到地下空间，从陆地区域拓展到滨海(水)地区，初步形成了包括旧城镇、旧村庄、旧工业区、新城新区、历史文化街区、闲置用地等更新单元在内的“三旧、一新、一文、一闲”存量空间分类体系，为后续存量空间更新分类及差异化指引提供了基础与支撑。见表1。

3.2　重构一个规划体系：事权整合与规划转型

在以提质增效为主要目标的存量时代，应对新时期国土空间规划体系改革与城乡治理体系建设要求，针对部门事权交叉、规划系统融合不足等问题，迫切需要改革现行规划建设管理制度，基于“多规合一”推进“多审合一、多证合一”，加快部门事权整合与规划转型，重构存量空间规划编制与管理体系。

3.2.1　建立存量空间规划编制体系

(1)夯实“一个基础”。基于存量空间更新的内涵与外延，整合住房和城乡建设部门的城市体检、“城市双修”、乡村建设评价，以及自然资源部门的建设用地集约节约评价、国土空间规划城市体检评估等研究工作，避免资源浪费与矛盾重叠，形成有效支撑存量空间更新的工作基础。

(2)强化“两个维度”。从空间、时间两个维度出发，重构存量空间规划编制体系。在空间维度上，自上而下形成“总体规划—专项规划(城市更新、低效用地再开发)—控制性详细规划(单元层次、地块层次)—修建性详细规划”的可实施、分层次、全域全要素覆盖的纵向存量空间规划编制体系；在时间维度上，从前到后形成“总体规划—近期实施规划—年度实施计划—国土空间规划城市体检评估”的可反馈、闭环式、全生命周期管理的横向存量空间规划编制体系。在此基础上，要强化存量更新项目实施方案与近期实施规划、年度实施计划，以及具体更新地块控制性详细规划或修建性详细规划的衔接反馈，切实发挥城市体检评估对存量空间更新的支撑与反馈作用。福建省于2019年起在全省逐步建立城市体检评估常态化机制，并制定《福建省城市体检工作技术导则(试行)》，科学引导城市更新工作聚焦城市现状问题，保障存量更新项目科学有序推进与升级完善。见图4。

3.2.2　完善存量空间规划设计标准体系

随着人工智能、大数据等信息技术与能源技术的发展，面对存量时代建筑类型丰富、设施参差不齐、产权构成复杂、空间利用多样、业主需求多元等特征，我国的建筑消防、日照、绿化、节能、环保、交通、水利、人防、抗震等方面的规划设计标准已不能适应新时代的发展需求，迫切需要完善存量空间规划设计标准体系。福建省丘陵山区的土楼、土堡、庄寨，沿海地区的石头厝、红砖厝、番仔楼等集中连片区域的历史文化更新单元，以及滨海(水)地区的存量空间更新，应从道路坡度、建筑间距、退界、消防、抗震、岸线退让等方面因地制宜地优化现行不相适应的工程设计标准。同时，针对不同类型的存量空间，应明确不同的规划设计要求，通过规划设计管理制度改革与空间治理创新，有序推动存量空间更新。福建省结合城乡建设品质提升工作，出台城乡建设品质提升样板工程设计和建设指引，在明确各个样板工程工作重点的同时，推动各地形成独具地方特色的城市魅力空间。

3.3　重构一套制度体系：制度创新与机制重塑

城市更新是一项涉及多元利益主体的复杂系统工程，需要结合部门事权及地方需求，系统完善从国家层面到地方层面，从土地、产权、规划、设计到审批、建设、融资等方面的存量空间更新政策体系与制度安排，并根据更新实践中出现的新问题不断进行修订和调整。

3.3.1　完善政策体系

在国家层面，需要加强存量空间更新顶层设计，可授权地方政府因地制宜开展分层次、分类型的试点探索，总结形成可复制、可推广的经验，为国家开展存量空间更新立法及相关政策制定提供支撑。在省级层面，需要理顺相关部门事权，出台存量空间更新条例，制定存量空间更新规划设计技术指南，明确规划设计编制与实施管理相关要求。在市级层面，出台存量空间更新办法，明确存量更新政策与操作程序，鼓励具有地方立法权的城市出台地方存量空间更新条例。在县级层面，统筹编制存量空间更新专项规划，针对更新区块制定具体设计方案与实施细则。

3.3.2　加快机构改革

当前国家机构改革多集中在机构内部要素与功能上，将跨部门的公共管理、环境治理、资源优化配置调控等“内化”到政府的结构与功能之中，建立跨部门的协同体制成为各级政府开展存量空间更新工作的一个主要方向。福建省在推动城乡建设品质提升工作中，成立福建省城市建设品质提升工作组办公室，全省“九市一区”根据地方工作需要成立品质提升办公室，协同财政、城管、自然资源、园林等相关部门开展工作。由此可见，存量空间更新的推进，需要联动各个相关职能部门形成合力，并根据地方需要成立相应的机构，以协调存量空间更新工作。待条件成熟时，可通过政府机构改革整合相关部门职能，自上而下设立“存量空间更新局”，专门负责存量空间更新的推进工作，以应对城乡高质量发展新要求。

3.3.3　探索机制创新

结合福建省民间资本雄厚、市场化程度较高等特点，创新存量空间更新的参与主体、融资模式、运作模式等方面的体制机制；加强业主(村民)、新市(村)民，以及文创、环保、科技等社团组织的多元主体参与，改变以往以政府主导或开发商主导的“自上而下”存量更新模式，探索以业主为主体、政府引导支持、市场化运作的“自下而上”存量更新模式；通过政府引导、市场参与，推动建立存量空间更新市场化运作模式，尽可能引入社会资本，特别是民营资本参与，拓宽融资渠道，倡导规划设计、施工、运营三位一体的“EPC+O”全生命周期运作模式。通过发挥市场化、社会化运行能力，多渠道完成资金筹措，打通存量空间更新的融资瓶颈，并通过多元主体参与、社会资本参与和全生命周期管理，实现各项资源的优化配置。见表2。

4　结束语

伴随着改革开放以来40多年的快速发展，我国逐步进入存量发展时代。与西方发达国家已建立成熟完善的长效机制相比，我国的存量空间更新仍处于探索阶段，传统部门垂直型、向心型行政管理的方式和思维根深蒂固。在高质量发展背景下，存量空间更新的内涵和外延有待统一，多元主体的协同还需提升，更新的体制机制也有待完善，迫切需要通过重构存量空间更新的概念体系、规划体系与制度体系，形成新时期实现高质量发展的新动力。