基于福建省城市品质提升三年行动的政策背景和现实需求，系统阐述福建省以品质提升助推城市更新的工作框架和工作重点。在城市品质提升三年行动中，福建省通过高位统筹、前置谋划、共同缔造健全顶层设计、完善保障机制和共享更新成果，通过5大工程打好品质提升的基础，通过创建样板树立品质提升的标杆。基于此，总结福建省打造城市品质提升精品样板的特色经验，即新区(组团)样板“树标杆”、老城更新样板“谋精品”、县城品质提升样板“补短板”，并从健全顶层设计、加强部门统筹、强化城市体检、锚定战略转型4个方面提出福建省实践对我国城市更新工作的启示，以期为其他地区的城市更新提供参考。

[关键词] 城市品质提升；城市更新；福建省

[文章编号] 1006-0022(2023)10-0120-06

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 张强，黄盛尚，谢建和．城市品质提升助推城市更新的福建省实践[J]．规划师，2023(10)：120-125．

0 引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出实施城市更新行动，标志着我国自改革开放以来“摊大饼式”大规模城市建设时代的结束，城市更新成为推动城市高质量发展的重要引擎。国家部署的城市更新行动，对于宏观经济是国家战略，对于城市建设是“模式升级”，对于地方政府是“施政手段”，城市规划建设逐步从远景目标走向渐进改善提升，即城市建设2.0。王蒙徽明确了城市更新行动的4大意义、8项任务。住房和城乡建设部从2020年起陆续出台系列政策，强调在城市更新中加强历史文化保护、防止大拆大建等，并选取包括厦门市在内的21个城市开展试点，科学指导全国城市更新工作的有序开展。

当前，我国已初步搭建起城市更新的“理念战略—顶层设计—更新路径”的完整框架体系。在理念战略方面，由过去大规模增量建设转为存量提质和增量调整并重，走内涵集约式高质量发展新路，各级政府已达成共识。北京市和上海市早在2016年就分别率先提出减量双控(人口和建设规模)、建设用地总规模负增长，成都市也已将城市更新作为实施公园城市战略的重要抓手。在顶层设计方面，深圳市于2020年出台了《深圳经济特区城市更新条例》，该条例成为全国首部城市更新地方立法。据统计，截至2022年初，我国共有20个城市出台了城市更新地方法规。在更新路径方面，上海市首创将“拆改留”调整为“留改拆”，广州市以永庆坊为代表推进“绣花式”微改造，深圳市积极引进社会资本参与城市更新，等等。

但是，受制于理论、政策和实践同步推进，国内城市更新典型案例大多集中于单个城市，特别是北上广深等一线城市。福建省于2021年开展的城市品质提升三年行动，是省级政府强力推动、全省市县全面铺开的典型代表。面向实施导向，福建省以城市品质提升推动城市更新，每年集中打造一批典型样板工程，实现城市面貌“年年有变化”，切实解决了人民群众的所急所盼，贡献了全省整体推进城市更新的福建案例。

1 福建省城市品质提升三年行动的历史脉络

1.1 政策背景

从政策要求来看，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。受限于初期国家城市更新顶层设计尚不完善，城市更新的空间范围、工作边界、实施路径仍不明确。为贯彻落实国家关于城市更新的最新要求，福建省结合全省城建工作实际，开始筹备以品质提升为重点的相关工作探索。

从目标导向看，福建省在祖国统一大业上肩负着特殊使命，为贯彻落实全方位推动高质量发展超越的目标，2020年福建省委省政府印发了《全方位推动住房城乡建设高质量发展超越行动计划》的通知，明确将全省品质提升分为城市和农村两大板块，提出每年确定一批城市建设品质提升项目，争取用3年时间，使全省城市面貌有明显变化。自2021年开始，福建省连续3年出台全省城乡建设品质提升实施方案，逐步探索了一条以品质提升为重点、以样板工程为抓手的城市更新路径。

1.2 现实需求

自21世纪以来，福建省的城镇化率由2000年的42％增加到2022年的70.11％，全国排名提升至第9位。全省城市经历了20年的大规模建设后，转型压力逐年增大。一是城市空间拓展难度大。福建省呈现“八山一水一分田”的地理格局(图1)，全省陆域面积为12.39万km²，山地、丘陵占比在80％以上；沿海23个县市占全省24％的国土面积，承载了全省67％的人口和72％的经济总量，地理格局难以支撑不断扩张的城市建设，特别是沿海地区(图2)。同时，本轮国土空间规划通过划定城市开发边界，对城市增量空间进行总量控制，土地资源先天短板与开发边界硬约束双重叠加，使城市建设加速转入存量更新提质阶段。二是土地低效利用普遍存在。以开发区为例，全省国家级开发区的工业地均税收和固定投资均低于全国及东部地区的平均水平，千亿产业集群以劳动密集型、资本密集型等传统产业为主，土地利用效率偏低。三是城市品质与人民美好生活要求存在差距。全省绿地与广场用地占比仅为10.52％，低于全国平均水平(11.16％)；公用设施用地占比仅为3.15％，公共服务和基础设施短板明显。四是城市安全面临挑战。全省自然灾害频发，各级城市防范和化解重大安全风险、高效应对重大突发事件能力亟待提升。综上所述，福建省已整体进入城市更新的关键时期，通过更新提升城市品质迫在眉睫。

2 福建省以品质提升助推城市更新的工作框架

2.1 高位统筹，健全顶层设计

福建省通过建立联动统筹机制、品质提升制度体系和考核评比机制进行高位统筹，健全顶层设计。见图3。

一是建立“省—市—县(区)”三级联动统筹机制。在省级层面进行整体谋划，成立省城乡建设品质提升总指挥部，由省政府主要领导担任总指挥。其中省住建厅牵头城市品质提升工作，负责制定指导文件、分解年度任务、开发项目管理系统、做好样板监督考核和宣传等。在市级层面注重工作分解，九市一区分别成立品质提升工作小组，部分城市直接将品质提升与更新相结合，如福州市成立城市品质提升与更新办公室。在县级层面抓好落实，成立工作专班，重点打造样板工程。通过“省—市—县(区)”联动，理顺了全省品质提升的组织架构。

二是健全品质提升制度体系。以《全方位推动住房城乡建设高质量发展超越行动计划》为统领，按年度出台全省城乡建设品质提升实施方案，具体安排年度实施任务；制定福建省城市建设品质提升样板工程设计与建设指引及全省城市建设品质提升考核验收标准(评分表)等技术标准，并根据实际情况逐年优化；出台系列管理办法，包括调研督导、工作考核、资金管理等，规范各项工作有序开展。

三是建立样板项目“闭环式”考核评比机制。将全省城市建设品质提升工作纳入省对地市绩效考评内容，进一步压实地方责任。省住建厅按季度开展样板建设督导与技术指导，防止工作走样。年终对样板建设成效进行综合评比，通过“同台竞技”激发地方更多创新做法。

2.2 前置谋划，完善保障机制

在资金方面，建立省级资金奖补池，对年度品质提升综合绩效优异的县(市、区)进行正向激励。同时，在样板考核中增加资金落实情况，鼓励多渠道融资，倒逼地方探索多元资金筹措。例如，南平市搭建了市级“大融资”平台，将品质提升总投资统一打包向银行贷款，成为全省首笔“城乡建设品质提升”专项贷款。

在技术方面，建立省级专家库，定期对各地样板工程进行“把脉问诊”，年终样板评比结束后，编制年度《福建省城乡建设品质提升样板工程案例分析》，将各地涌现出的优秀做法和典型经验编制成册供全省学习，并不断校正完善，以更好地指导下年度的品质提升工作。

在政策方面，在省级“政策包”的基础上，鼓励地方积极探索土地置换、项目审批等制度。例如，漳州市颁布了《漳州市特殊类别工程建设管理暂行办法》，对品质提升项目在用地审批、工程许可方面开辟绿色通道。

在手段方面，建立全省城市建设品质提升管理系统，对样板项目进行全流程线上管理，系统自动根据各地项目申报的开工时间、完成时间、任务节点及时发出提示，方便项目跟踪管理。

2.3 共同缔造，共享更新成果

城市品质提升不仅仅是基于空间重组的物质性提升，更是多方利益重新分配的过程。在各类样板工程的打造上，福建省将共同缔造作为重要内容，鼓励地方构建政府、专家、居民、企业多方联动的协商机制，探索“党建+”“社区+”“融资+”等多方参与模式，实现样板工程的决策共谋、过程共建、利益共享。以三明市泰宁县为例，其探索了“533”社区工作体系：建立“片长—街长—区长—路长—河长”的“五长”责任体系，理顺工作机制；推行“群众点单、部门办单、社会接单”的“三单”模式，补齐设施短板；建立考核促动、单位联动、表彰驱动的“三动”机制，施行小区与单位党建联做，搭建社区居民的“连心桥”。

3 福建省分类推进品质提升的工作重点

3.1 通过5大工程打好品质提升的基础

福建省山海禀赋迥异、各地发展阶段不同，在城市品质提升工作中既要更新补短板，又要高标谋发展。通过各地广泛实践，每年动态优化，综合确定5大工程，作为城市品质提升的基础，为系统谋划年度样板类型和项目提供指导(表1)。

3.2 通过创建样板树立品质提升的标杆

福建省在城市品质提升三年行动中探索形成了“3+N”样板模式，即3项综合类样板、N个专项类样板(图4)。

首先，重点围绕新区、老城、县城3个主战场打造3项综合类样板。自2021年开始，福建省重点打造以完善功能为主的新区(组团)建设样板，聚焦以老旧小区改造和居住品质提升为主的老城更新建设样板，以及聚焦补短板的县城品质提升样板。截至2023年，逐步优化调整为城市片区综合开发建设样板、完整社区建设样板和县城更新建设样板。

其次，根据绿色、安全、治理3大方向，以及国家城市更新任务要求，逐年微调N个专项类样板。针对绿色方向，打造花漾街区、特色园林风情道路、城市生态廊道等样板，侧重绿色出行与体验，选取具备自然人文本底优势的区域，以植物景观营造为切入点开展提升工作，丰富市民体验。针对安全方向，打造水环境综合治理、城市主干道整治、无障碍设施建设等样板，侧重痛点问题，选取典型区域开展综合治理，切实解决城市水质不佳、交通拥堵、无障碍出行难等问题。针对治理方向，打造精细化管理街区样板，推动街区管理标准化、智能化、人性化。经过探索，截至2023年，专项类样板作为子样板并入综合类样板，九市一区仅上报3大综合类样板，每项综合样板可包含1～3项子样板，从而进行全省综合评选。

据不完全统计，2021—2023年福建省九市一区上报城市品质提升样板项目累计179个，其中入围前三名的样板有51个(不含2023年)。从年度综合评比结果来看，福州市、厦门市、泉州市3个沿海中心城市“标杆”作用明显，综合排名靠前，发挥了引领全省的作用；南平市和莆田市“集中力量办大事”，如南平市的市级“大融资”、莆田市的水环境综合整治；龙岩市、三明市则“花小钱办实事”，样板小而精但又亮点纷呈，涌现出一批城市品质提升的优秀案例。

4 福建省打造城市品质提升精品样板的特色经验

4.1 新区(组团)样板“树标杆”

在新发展理念下，现阶段各类新区新城的数量和面积明显下降，但建设标准却大幅提高，加快新旧动能转化、平衡效率与公平、“强特色树标杆”成为新区规划建设的重点。

首先，在发展理念和建设标准方面对标一流。从考评结果来看，沿海新区普遍注重“产城人”融合发展，如肩负国家特殊使命的福州新区，在宜居、绿色、韧性、智慧、人文5大方面全方位创新，在打造样板方面探索的数字经济引领、优质公共资源注入、大面积生态河道保留、数字“孪生”城市、市政道路建设全过程标准化等系列做法，为全省新区建设贡献了最多经验；山区城市则更加强调绿色发展，如南平市武夷新区大力建设山水城市，利用生态廊道、开放空间等打造“山城水”和谐共生的蓝绿网络，建设低碳韧性生态城区。

其次，强调产业精准招商，民生先行“聚人气”。龙岩市未来城新区依托国家电网对口帮扶优势，联合打造全省首个智慧能源示范园，塑造了国家部委对口支援地方的典范。同时，注重产业注入，引进优质企业建设数智科创园区。此外，坚持民生设施先行，大力度引进优师名师到新区学校，有效集聚人气，破解新区“有产业、有配套、无人气”的问题。

最后，建设智慧城市和实施精细化管理。在新区普遍搭建“规建管”一体化平台，广泛使用智能设施，丰富市民的体验感。

4.2 老城更新样板“谋精品”

老城大多地段较好，并拥有较为完善的配套，现阶段呈现物质环境和社会环境“双重衰败”的特征，但是也成为城市功能与社会治理“双重提升”的机遇地带，通过城市更新，在提升老城环境品质的基础上，延伸和拓展经济、文化等多维价值。

首先，由“大拆大建”变为“留改拆”。国家级历史文化名城泉州市，在古城改造中推动微更新和“微扰动”文明施工，大量保留原住民，让烟火气与时尚气共存，做到“留人、留形、留乡愁”，缔造了全国古城保护与活化利用的典型。三明市探索工业遗产活化利用的新路子，通过植入功能、激发活力，把“工业锈带”变成“生活秀带”。

其次，将“集散为整”连片改造与“绣花式”微改造相结合。龙岩市将23个老旧小区整合起来，变零星改造为成片改造，变政府大包大揽为共同缔造。同时，探索“党建+”“社区+”模式，党员先锋队上门逐个解决问题，鼓励居民将争议地块主动让出，改造成停车场、绿化带等，推倒了长期以来的“心墙”。

再次，将硬件“面子”与人文“里子”同步推进。福州市苍霞小区通过拆除违章建筑、修复屋面和规整缆线，以及增设停车位、无障碍设施等，擦亮老旧小区的“面子”；精心打造人文轴线，全方位展示小区的历史和公共服务，实现人文“里子”同步提升。

最后，通过“环境改善+业态植入”重塑老城活力。龙岩市在脏乱差的传统老城中心区策划“恋城”主题，通过建筑改造、微空间营造、业态植入，挖掘传统文化，打造网红打卡点，实现“处处是景、转角即风情”，重塑时尚，焕发老街生机。

4.3 县城品质提升样板“补短板”

尊重县城发展规律，通过“补短板、强弱项、提品质”，提升县城发展质量，是新型城镇化建设的必然要求。福建省的县城品质提升样板大致形成了2种模式。一种是中等城市的“福清市模式”。福清市属福州市所辖县级市，其选取了2 km²左右的老城进行集中改造，在改造中坚持统一规划、共管共治，着力“控强度、控规模、疏人口、加设施、优功能、增品质”，年度策划生成105个项目，有效解决了配套不完善和管理有待提升等突出问题。另一种是中小城市的“上杭县模式”。作为龙岩市所辖县，上杭县对14 km²的整个县城进行全面提升，围绕宜居品质、魅力品质、管理品质提升，统筹考虑组团建设、民生补短板、公共空间营造、居住环境提升、历史文化保护，最大亮点是打造了城市沿江两岸5 km左右长的福道建设闭环，串联了一江两岸各类主题公园、驿站和观景台等，营造了大量休憩空间，改善了县城形象，提升了城市辨识度。

5 福建省实践对我国城市更新工作的启示

5.1 健全顶层设计，构建多层级、多维度、多主体的省级城市更新“金字塔”

习近平总书记强调“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”。城市更新工作伴随着城市建设，经历了从初期、成长期到成熟期的全过程。当下，我国城市更新的典型经验仍主要集中在单个城市特别是特大城市，中小城市的探索经验相对较少。福建省的城市品质提升三年行动由省级政府强力推动，通过多层级[即“省—市—县(区)”三级]联动、多维度(即5大工程和“3+N”样板类)、多主体(即政府、企业、民众)广泛参与，直面城市品质提升的痛点难点问题，通过3年打造179个样板项目，形成了新区(组团)样板“树标杆”、老城更新样板“谋精品”、县城品质提升样板“补短板”的工作逻辑，这对于全国其他省级政府统筹全省大中小城市、全省整体性开展城市更新具有一定的借鉴意义。

5.2 加强部门统筹，从单部门治理到多部门协同

回顾国内外的城市更新历程，总体上呈现层级联动、多元合作、视角下沉、微小干预的趋势。当下福建省城市品质提升工作仍以住建系统内部为主，多部门协同的机制亟待完善。下一步，应进一步健全住建、自然资源、发改等部门的联动机制，特别是加强住建和自然资源部门在规划、建设、管理的政策协同推进，统筹城市更新从制度到规划、建设的全过程管控。以国土空间总体规划为统领，加快构建城市更新“专项规划—片区规划—更新单元—更新项目”的全过程体系，推动更新规划和建设工作在城市二三维空间的上下连通、信息共享。

5.3 强化城市体检，健全投融资机制

反思福建省城市品质提升三年行动，城市体检“找出问题”与品质提升“项目生成”的有机衔接仍显不足。稳步推进城市更新，应坚持城市体检先行，按照“无体检不项目、无体检不更新”的要求，进一步深化城市体检路径，从问题导向出发，结合“房子—社区—街区—城区”4个层级，搭建“普适+定制”指标体系，通过“诊断”城市问题，精准制定“治疗”方案，将城市体检作为城市更新政策制定的重要依据。在投融资方面，城市更新具有很强的“为经济效益所驱动”的特点，尤其是要系统考虑各利益相关方的收益。福建省当下开展的品质提升样板工程大多为政府主导，距离政府引导、市场主导、民众参与仍有差距。应充分借鉴深圳市等城市的招拍挂、协议出让和自主更新等城市更新模式，将多元化资本引入城市更新领域，鼓励金融工具介入空间运营，吸引更多社会资本参与到城市更新中，推动城市更新工作由政府主导转向城市运营。

5.4 锚定战略转型，通过城市更新推动城市复兴

2015年中央城市工作会议指出“统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性”。历史文化是城市的灵魂，是生态文明时代城市高质量发展的核心动力，也是解决当下城市千城一面、万楼一貌等问题的关键抓手。城市更新的目的不仅要改善人民群众基本的生产生活条件，还要保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉，重塑城市文化自信。在具体路径方面，要在城市更新中加强城市设计，在总体层面强化对城市天际线、城市风貌、建筑高度等的管控，在重要节点重点推动沿河两岸、城市客厅和阳台、公共开敞空间等关键地区的设计引导，在改造中持续注入地方文化元素，做到城市更新和历史保护有机衔接，凸显城市特色和文化自信。

6 结束语

福建省城市品质提升三年行动是全国进入城市更新关键发展阶段的地方实践。通过“抓重点、抓典型、树样板”，体现了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，探索出的城市品质提升工作组织、样板生成、考核办法、正向激励等推进机制，具有一定的地方特色。对标先进经验，寄望福建省与全国各省份一道，在城市更新中不断深化改革，更好地支撑国家城市更新行动，让城市更新成为推动新时代城市高质量发展的强力抓手。