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【规划设计】站城一体理念下大型枢纽地区的城市更新策略——以深圳平湖枢纽重点城市更新单元为例
规划师杂志社   2024-03-10 22:46:11
 

摘 要

如何依托大型枢纽促进周边存量地区的系统优化和品质提升,成为大型枢纽地区城市更新面临的难题。提出以站城一体理念引导大型枢纽地区的城市更新,并从3大维度提出多元、高效、缝合的城市更新策略,即以区域思维统筹功能定位、以在地化思维指导空间设计、以系统思维优化实施机制,从而在枢纽建设的“体”和城市更新的“用”之间搭建桥梁。同时,结合深圳平湖枢纽重点城市更新单元的实践,对站城一体理念下的大型枢纽地区城市更新策略加以验证,以期为其他大型枢纽地区的城市更新提供参考。

[关键词] 站城一体;城市更新;规划策略;深圳平湖枢纽

[文章编号] 1006-0022(2023)08-0117-08

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 黄皓,晁恒.站城一体理念下大型枢纽地区的城市更新策略:以深圳平湖枢纽重点城市更新单元为例[J].规划师,2023(8):117-124.

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0 引言


党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”,为“十四五”乃至今后一个时期推动城市高质量发展指明了方向。随着轨道交通线网嵌入城市,大型枢纽地区逐渐成为城市更新开发的重点区域。究其原因:一方面是占据城市门户位置和交通节点优势的大型枢纽地区已变成高价值的存量空间;另一方面是大型枢纽地区兼具经济价值和社会价值,通过城市更新可以将轨道站点建设与城市再开发、对外交通与公共生活融为一体。

在发达国家,大型枢纽地区同样是城市更新的重点区域,且大型枢纽地区的城市更新已进入以站城一体为目标的TOD4.0模式。日本为解决20世纪80年代以来国家经济不振带来的城市活力不足、吸引力下降等问题,着力推动了城市再生计划,其中大量的轨道交通枢纽地区被指定为重点再生区域,以充分发挥枢纽站的激活与触媒作用,推动枢纽与城市在功能定位、交通网络与公共空间上的协同再生,实现城市传统中心地区的复兴。以日本大阪站为例,该地区依托多条轨道线路,通过多样性的功能激发区域活力,打造日本的“知识之都”。从实践来看,推动大型枢纽地区的城市更新,不仅有助于解决站城融合不足、整体品质和服务效率不高等问题,还对促进城市转型发展和结构优化、实现精明增长具有重大意义。

大型枢纽地区的城市更新涉及不同政府部门和多元利益主体,需要统筹交通、产业和公共生活等多方面内容,不仅需要高度集成的技术方案,还需要多元协作的治理方案。近年来,以大型枢纽引领城市更新,并以此来推动站城一体化发展的规划设计研究逐渐成为热点,但仍然面临规划协调难、空间整合难、利益分配难的实施困境。这在一定程度上造成了大型枢纽地区一体化发展的不足,降低了公共服务的效率,并制约了城市功能的提升。本文针对大型枢纽地区城市更新的现实困境,探究站城一体的协同关系和要素协同机制,制定多元、高效、缝合的城市更新策略,并用以指导深圳平湖枢纽重点城市更新单元的规划实践,以期为大型枢纽地区的城市更新提供可资借鉴的样本。


1 大型枢纽地区的空间范畴与城市更新困境


1.1 空间范畴

大型枢纽地区通常被作为城市的门户进行规划建设,空间开发往往具有地区增长极的战略意义。从空间维度来看,大型枢纽地区包含枢纽核心区及枢纽周边街区两个层次。枢纽核心区主要是指站点周边500 m范围以内的区域,一般呈现地上、地面、地下的立体化开发,通过将商业、办公、公交、文化及公共服务等功能在枢纽核心区进行垂直叠加,实现城市的中心功能。枢纽周边街区主要指站点周边500~1000 m范围的区域,通过土地功能用途调整以及道路交通和公共空间等系统优化,促进枢纽与周边街区的功能融合,从而提升城市服务能级。通常情况下,枢纽核心区的综合开发或更新以地块级别的项目为主,而枢纽周边街区的更新或开发多是片区(或单元)级别。


1.2 城市更新困境

城市更新是指对已经不适应现代化城市生产生活的地区开展必要的、有计划的改建活动,涉及提升功能、完善配套、改善环境等方面。大型枢纽地区的城市更新不只是拆掉“老破小”、建设“高大上”,还需要在区域层面系统梳理枢纽地区的定位和功能,充分挖掘枢纽建设和周边存量空间,使得最终结果对城市系统起到一定的可持续增益效果。

目前,我国大型枢纽地区的城市更新仍处于起步阶段。一方面,大型枢纽地区的城市更新多是对于站点建筑本身的更新改造,以及对于站前广场的场所营造和景观改造,能够将枢纽周边地区与站点进行统筹一体化考虑的实践不多。另一方面,大型枢纽周边存量地区一般具有空间尺度小、建筑密度高、配套服务不足等特征,若缺乏系统性方案,盲目进行大体量的更新建设将难以兼顾社会效益与经济效益。因此,相对于传统地块的再开发,大型枢纽地区的城市更新在空间整合、规划协调、利益分配等方面面临新的困境。

1.2.1 空间整合的困境

不同于单个项目或地块更新,大型枢纽地区的城市更新需要进行空间整合,以形成整体合力。在高度城市化地区,大型枢纽周边均为历经快速城市化发展的存量建设地区,空间整合的困境包括场站建设、线网规划、管理运营等方面。一方面,大型枢纽的形态与布局要与周边地区的功能形成系统关联;另一方面,枢纽场站开发建设需要充分考虑交通衔接、上盖荷载、衔接通道等站城融合条件。再者,大型枢纽与周边地区的空间整合不仅是功能整合,还涉及管理运营的整合,而站点本体、站前广场、配套交通设施等又分属不同的权属方和运营方。

1.2.2 规划协调的困境

大型枢纽地区的城市更新往往呈现多层级、多部门、多阶段、多主体等特征,涉及规划协调的诸多问题。轨道规划与城市规划的协调本身就存在先天不足,轨道交通线网、站点及配套设施的规划建设涉及轨道、发改、规自、住建等不同部门,且不同层级、不同职能的部门之间对同一个问题的决策重点和偏好不同。特别是对于大型枢纽地区,其城市更新涉及轨道线上、线下空间或站上、站下空间,同时站城双方管理界面相互重叠,利益关系相互交织,规划协调难度大。

1.2.3 利益分配的困境

在城市更新语境下,大型枢纽地区涉及众多的利益主体和复杂的土地权属。在利益主体方面,既有行政机构的上级政府与地方政府,也有作为市场主体的轨道企业与地方企业,此外还有作为土地权利人的国企、民企、村民、村集体等。轨道企业致力于大型枢纽地区城市更新的前提是在保障轨道建设工期和运营安全的同时能够获取收益,并用以反哺轨道建设;地方政府支持大型枢纽地区城市更新的动因是实现城市发展战略意图;社会资本及土地权利人进行大型枢纽地区城市更新的目的是获取足够的利润。在不同利益主体各算各账的情况下,大型枢纽地区城市更新的利益分配必然面临较大困境。在土地权属方面,在高度城市化地区,大型枢纽周边的土地权属更为复杂,土地权属的零碎切割也会增加利益协调的成本。


2 站城一体理念与大型枢纽地区的城市更新策略


2.1 站城一体理念

站城一体是TOD模式发展到4.0时代的产物,是在东亚高密度城市化发展背景下将TOD理论与紧凑城市基本特征相结合的一种开发理念。站城一体具有3个方面的思维内涵:一是区域思维,应从更大的区域尺度来审视和评估交通设施与城市建设的关系,让枢纽融入城市,以枢纽激活城市;二是在地化思维,对于枢纽及其周边地区的建设,应充分结合城市的自然资源与环境、社会人文特征,进行公共空间营造、空间形态设计和更新模式创新;三是系统思维,这不仅需要以更综合的视角来整合空间要素,还需要从时间维度统筹更新建设的时序与节奏,鼓励政府、专家、机构、企业、市民共同参与,实现大型枢纽地区的有机更新。


2.2 大型枢纽地区的城市更新策略

在城市更新语境下,站城一体理念可以为大型枢纽地区的城市更新提供有效指导,即在尊重系统性发展的客观规律上,通过枢纽建设引导城市实现更新提质。目前,枢纽功能已走向复合化,持续加强公共空间与城市形象的营造,将枢纽作为目的地而非仅仅是中转地来营建已成为共识。在这种趋势下,可以运用区域思维和在地化思维来指导城市更新,以优化区域整体交通环境,加强枢纽与城市之间的公共空间与功能联系。此外,在复合化和一体化的前提下,需要运用系统思维来指导大型枢纽地区的城市更新,即在面向多利益主体时,需要从实施路径和体制机制上为枢纽建设与周边地区更新提供保障。

2.2.1 以区域思维统筹功能定位

大型枢纽地区是“城市—区域”网络的重要节点,需要从区域视野充分审视枢纽及周边地区的功能结构、交通配套等问题。首先,大型枢纽地区应根据圈层发展规律以及区域发展态势和城市发展战略来布局功能。其次,需要通过功能细分与业态分解,使得大型枢纽地区的功能和人流始终处于一种均衡、平缓的状态,既要保证其功能结构的弹性,也要满足人们层次化的活动需求。最后,为避免大型枢纽与周边城市空间形成二元关系,同时解决由大型枢纽的超大基地尺度带来的“邻近而难以亲近”的问题,需要从区域思维出发,强化多模式交通的协作。

2.2.2 以在地化思维指导空间设计

大型枢纽地区是一种复杂的开放空间,各要素之间存在相互制约、互相推动的非线性关系,因此其空间设计不仅需要功能布局和空间衔接的外部协同,还需要保持一定的独立性,促进枢纽地区与整体环境的协同。这就需要在空间设计中以在地化思维认知城市活力的动态变化,实现“1+1>2”的协同效应,既要充分考虑系统各个要素间的相互关系,将重点放在如何处理好各要素间的协同上,又要处理好各功能之间的空间耦合与衔接。

2.2.3 以系统思维优化实施机制

大型枢纽地区的城市更新是典型的多主体行为,因而需要考虑如何让各方积极参与协作并愿意付出更多的时间和成本。从实践经验来看,针对不同主体各自的利益诉求,建立相应的多元化激励机制,是较为有效的解决手段。应统筹考虑大型枢纽地区的整体开发以及与其紧密关联的周边地区,避免区域之间的功能和形象不匹配。可建立由多主体组成的“利益共同体”,对枢纽及周边地区的社会利益和经济效益进行权衡,也可通过协商明确项目的社会贡献、利益获得和补偿机制。此外,还应建立“弹性+刚性”的规划管控机制,以应对大型枢纽地区城市更新的长期性和不确定性,以及空间发展权的复杂性。


3 深圳平湖枢纽重点城市更新单元实践


平湖枢纽位于深圳龙岗区平湖街道中部,距离东莞凤岗8 km,距离龙岗中心城12 km,是深莞城市组群的几何中心(图1)。平湖枢纽的前身是始建于1911年的平湖火车站,在新发展时期,平湖枢纽及周边地区被定为深圳市副中心。为更好地支撑片区发展,《深圳市轨道交通线网规划(2016—2035)》将平湖枢纽定位为“四主五辅”中“五辅”枢纽之一,是集国铁(广深铁路)、城际线(广深城际线、深惠城际线)、城市轨道(深圳地铁10号线、17号线、18号线)等于一体的大型枢纽。

图1 平湖枢纽区位图

深圳地铁10号线于2015年开工建设,平湖枢纽区间段涉及征用土地面积约3.5万m2,涉及拆迁永久房屋79栋(面积约6.9万m2),并于2015年纳入土地整备实施。然而,因土地整备补充标准比城市更新补偿标准低且安置条件严格,相关权益人对土地整备工作表现消极,征收补偿工作进展缓慢。同时,该地区现有合法用地比例仅为38%,无法满足城市更新计划立项关于“合法用地比例不低于60%”的基本要求,从而导致平湖枢纽区间段征拆迁进展缓慢,严重影响了地铁10号线的建设。为保证地铁10号线建设能够如期完成,2018年1月深圳市政府将平湖枢纽核心区列入全市第一个重点城市更新单元(表1),这也是深圳首个通过城市更新实施大型枢纽开发的单元。


表1 深圳重点城市更新单元与一般城市更新单元对比(2018年)

根据上位规划和要求,平湖枢纽不仅是深圳中北部重要的区域综合型枢纽,还是未来平湖乃至周边区域的活力中心,是平湖、坂田联动发展的重要支撑,将承担未来市级重要的产业服务中心功能。然而,平湖枢纽地区的更新开发面临4个方面的问题与挑战:一是空间拓展不足。平湖枢纽位于平湖地区中心,急需通过轨道建设优化地区空间结构,推动市级副中心建设,但是现状周边区域均为建成区和已实施改造地区,使得平湖枢纽重点城市更新单元仅能以平龙路、守珍街、平湖大街和广深铁路为界,范围仅20.33 hm2,这对承担综合交通和城市中心双重功能的平湖枢纽提出了更高的立体复合开发要求。二是利益诉求多元。根据平湖枢纽重点城市更新单元计划的立项要求,更新改造后需要移交政府的公共利益用地不得少于40%。因此,平湖枢纽重点城市更新单元不仅需要满足教育设施、综合交通枢纽场地等方面的需求,还要满足村集体、广铁集团、街道办回迁物业的要求,如何平衡多元利益诉求面临挑战。三是轨道线路未定。地铁17号线和18号线作为远期线路拟接入平湖枢纽进行换乘,但在重点城市更新单元规划编制期间,这两条地铁线路的线位仍未稳定,尤其是地铁17号线,市、区两级政府的各部门对线路走向以及是否进入平湖枢纽仍存在较大争议。轨道线路的不稳定性不仅影响了地铁集团、开发企业和土地权益人的产权界定,还给枢纽一体化设计带来挑战。四是实施进度紧迫。平湖枢纽重点城市更新单元计划于2018年经深圳市政府批准立项后,平湖枢纽区间段涉及的房屋、土地得以顺利征迁,保证了地铁10号线的如期开工,但由于提前征拆,原居民迫切的回迁安置需求给更新实施进度带来了一定压力。因此,平湖枢纽重点城市更新单元规划编制和审批时间更紧迫,同时还需要制定合理的管控指引来协调近期开发和远期建设。

根据平湖枢纽地区更新开发面临的问题与挑战,本文从站城一体理念出发,提出以下3个方面的城市更新策略。


3.1 以“枢纽新城、活力中心”为目标的区域统筹

平湖枢纽地区的城市更新以“枢纽新城、活力中心”为目标,从功能定位提升、公共空间优化、轨道交通衔接等方面增强平湖枢纽地区的区域功能。

3.1.1 提升功能定位

从平湖地区的发展脉络来看,平湖旧墟镇以平湖火车站为起点,沿双拥街、守珍街向东至凤凰山公园形成了具有商贸服务特色的传统城市街区,地铁10号线沿双拥街布设并设有终点站。因此,应统筹周边公共资源以强化双拥街的城市综合服务功能,在平湖枢纽沿双拥街布置文化、展示、商业、酒店及教育等功能,远期跨越铁路向西北、西南方向发展,与山厦、禾花等产业片区联系,形成平湖活力“Y”轴(图2)。

图2 平湖枢纽地区功能统筹示意图

3.1.2 优化公共空间

平湖凤凰山国家矿山公园是重要的区域景观资源,本次规划提出打通平湖枢纽与凤凰山公园的景观联系,重构平湖的城市公共空间(图3)。同时,为保证景观视廊的形成和空间尺度的舒适性,沿双拥街布置的高层塔楼间距控制在50 m以上,以骑楼和平台方式引导底层商业、文化功能的发展,形成良好的公共步行环境。通过对广深铁路、平湖大街、平龙路等重要城市界面进行多维分析发现,周边地区未来的建筑高度多为150~200 m,因此本次规划提出建设4栋具有统一建筑风格的高层建筑,以突显平湖活力中心的门户形象。

图3 平湖枢纽地区公共空间重构示意图

3.1.3 衔接轨道交通

《平湖枢纽交通详细规划(2016)》提出,深惠城际线、地铁10号线、地铁18号线接驳平湖站,地铁17号线于平湖枢纽外围与地铁10号线的双拥街站进行换乘(以下称为“双拥街方案”)。《平湖综合交通枢纽总体方案研究(2017)》对地铁17号线进行了调整,将地铁17号线接驳平湖枢纽,与地铁10号线形成“T”字形换乘(以下称为“平湖枢纽方案”)。对比来看,双拥街方案经平湖枢纽外围,有利于增加轨道线网覆盖范围,并能带动沿线的土地开发,但降低了平湖枢纽的交通能级;平湖枢纽方案与地铁10号线、深惠城际线和广深铁路换乘便捷,强化了深圳与广州、惠州、东莞等地的联系,有利于推动平湖市级副中心的建设。由于两个方案各有利弊,市、区两级的规自、轨道等部门对两个方案各有倾向。为了达成多方共识,稳定轨道线位,本次规划从服务人口覆盖、重点区域支撑、潜力地区带动、拆迁程度难易、客流换乘便捷等方面对两个方案进行了比较(表2),最终推荐的平湖枢纽方案获得了各方的认可。


表2 地铁17号线不同线路方案对比


3.2 以站城一体为导向的立体街坊设计

在站城一体导向下,大型枢纽地区的空间设计强调通过“高效换乘”“场所体验”“生态人文”创造人性化的枢纽场所空间(图4)。因此,在平湖枢纽重点城市更新单元实践中,重点通过以下两个方面来实现大型枢纽地区的高品质建设。

图4 站城一体关系分析图

3.2.1 缝合铁路分割的城市空间

平湖枢纽重点城市更新单元最终移交给政府的用地接近50%,同时受到广深铁路分割,铁路东西两侧空间割裂严重。为解决空间资源紧约束和城市空间分割的问题,平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案提出以地铁上盖及开放共享的二层平台缝合被铁路分割的城市空间,复合利用铁路上、下方空间资源(图5)。对于平湖枢纽上盖,最终结合枢纽交通和城市功能要求,确定“立体公园+建筑综合体”的开发方案,以形成适宜的建筑与空间组织形态。

图5 平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案示意图

3.2.2 衔接预可研方案,深化立体分层设计

平湖枢纽预可研方案提出,按照“地上二层+地下四层”对平湖枢纽进行立体开发。平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案衔接预可研方案,从轨道建设范围边界、分层竖向标高、轨道平面布局、国铁接驳设施和各层流线组织等方面进行了深入分析。

地上二层以双拥街为骨架设置二层开放平台,平台层标高10 m,在满足广深铁路净空高度要求的同时,向东与平湖文化广场联系,向西跨越铁路联系西侧的产业功能,承担广深铁路进站和广场功能。地面一层主要布置地面慢行、地块出入口、公交首末站等功能。地下一层主要布置国铁出站厅、地铁进站大厅、公交首末站和出租车场站等功能,为提高人性化体验和加强周边的人流引导,平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案中增加了东西向慢行通道,并通过下沉广场提高出站空间的舒适性。地下二层是地铁10号线、深惠城际线、地铁17号线和地铁18号线的换乘大厅,平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案中对付费区与非付费区进行了界定,增加了地下商业和公共服务功能,同时增设了连接周边地块的地下二层通道,以提高轨道站与周边地块的连通性。地下三层主要为地铁10号线、深惠城际线的站台层,平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案明确划定轨道和地块开发边界。地下四层是地铁17号线、18号线的换乘和站台层,平湖枢纽重点城市更新单元总体设计方案划定了轨道协调区域,为轨道线预留了空间。见图6。

图6 平湖枢纽各层平面设计方案及与预可研方案对比示意图


3.3 应对发展不确定性的管控模式创新

由于回迁安置的迫切需求,需要尽快启动地块开发,但平湖枢纽建设、广深铁路改造,以及地铁17号线、18号线不具备近期开工建设的条件。为了避免建设时序不同步导致功能使用与城市形象的不协调,在城市更新实践中对“站”与“城”衔接密切的地段进行了管控模式创新。

3.3.1 分区界定,明确建设前置条件

根据轨道线路和地块开发关系的紧密程度,划定刚性、弹性边界,明确不同的开发建设条件。对于轨道线路稳定、地下空间边界清晰的地块,划定为可直接开发区域;对于轨道线路与上盖建筑关系紧密但线路未稳定的地块,规定地块开发应在衔接最终枢纽或轨道方案后才可建设。见图7。

图7 平湖枢纽重点城市更新单元开发建设分区管控指引示意图

3.3.2 分类管控,制定“刚性+弹性”的管控指引

因平湖枢纽上盖物业及枢纽核心区的最终实施主体暂不明确,为保证不同主体实施方案的有效衔接,同时满足地块分层出让和产权边界划定的要求,城市更新以实现站城一体为目标,对二层公共平台、地下通道等重点公共要素提出“刚性+弹性”的管控指引。在刚性管控指引方面,对地下空间、平台二层、地下通道提出包含位置、标高、宽度、最小规模、垂直交通数量和位置、开放时间等方面的要求;在弹性管制指引方面,提出照明、沿线功能、遮阳、铺装及连通方式等控制细则。同时,城市更新提出采用分层绘制控制图则的方式,将具体的导控内容转换为有法律效应的图则文件。

3.3.3 分解要素,将各类要素转译为实施建议

结合启动建设地块,对平湖枢纽二层连廊、地下通道、城市道路、地下整体开挖等要素进行分解,并转译为实施建议。近期,优先建设平安大道东侧的二层连廊、地下通道及城市道路等;远期,结合平湖枢纽对平安大道以西的区域进行一体化建设(图8)。同时,考虑到传统企业开发难以保障轨道交通目标和城市功能目标的同步实现,而政府在地块开发运营及资金运作上缺乏经验,为更好地推进平湖枢纽重点城市更新单元的实施,建立了政企联合实施机制,即发挥市属国企和上市知名企业在资金、项目开发和运营方面的优势,通过区属国企参股保障政府对片区开发、产业发展的掌控,确保站城一体化建设目标的实现。

图8 平湖枢纽重点城市更新单元分期实施建议示意图


4 结束语


当前,深圳乃至全国各地都在不断加大轨道建设的开发力度,枢纽站点周边普遍面临着建设高密度、工程条件复杂、开发主体多元、建设边界不确定、管理条块分割等更新挑战。平湖枢纽重点城市更新单元的实践不仅是对站城一体规划设计的探索,更是对如何在大型枢纽建设的“体”和城市更新的“用”之间搭建桥梁的思考。本文围绕大型枢纽与周边城市功能,以“更人性化、更绿色化、更高效化”的市级副中心发展为导向,制定了以站城一体为理念的综合技术解决方案,从土地价值发挥、交通组织优化、更精细化城市设计以及应对发展不确定性的创新空间管控等方面进行了探索,希望能为类似项目提供参考。



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