随着国土空间规划体系的建立，宏观层面的总体城市设计面临着制度重构和技术创新的发展机遇。文章在回顾总体城市设计与城市总体规划伴生发展历程的基础上，对国土空间规划背景下的总体城市设计进行了再认知，提出了国土空间规划背景下“融入式”总体城市设计的设想和架构，并结合张家口经开区总体城市设计与国土空间规划同步编制的工作实践，总结了“融入式”总体城市设计在提供技术支撑与引导规划实施方面的重要作用，探讨了规划设计管理创新机制。
[关键词] “融入式”总体城市设计；城市总体规划；国土空间规划；张家口经开区
[文章编号] 1006-0022(2023)04-0086-07
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 申晨，韩靖北．国土空间规划背景下“融入式”总体城市设计的设想与架构[J]．规划师，2023(4)：86-92．
自2015年的中央城市工作会议以来，城市设计的重要性已成为共识。2017年住建部发布的《城市设计管理办法》明确了总体城市设计的主要技术内容和规划审批路径，城市设计的制度基础和工作实践都取得了较大进展。2018年国家机构改革后，城市设计工作在国土空间规划体系中的制度衔接路径尚不明确。在此关键时期，亟需对总体城市设计的起源与发展历程进行回顾和梳理，分析总结我国总体城市设计实践的经验得失，从而探索更好发挥总体城市设计作用的方法和路径。
1 总体城市设计的发展概述
1.1 总体城市设计的起源与发展：设计蕴含在规划之中
总体城市设计以城市整体作为研究对象，具有综合性、系统性、全局性和指导性的特点。从古代到近现代的城市发展历程中，总体城市设计对城市整体进行布局谋划的空间视角和技术主张始终与城市规划融为一体。
中国古代城市重视规划和设计的整体性，从《周礼·考工记》所记载的周王城到隋唐长安城、明清北京城等封建礼制城市，均体现了这一思想。例如，明清北京城基于城水关系构建整体格局，以宫殿建筑群及重要场所塑造统筹全城秩序的中轴线，通过总体空间设计完成了城市规划。
西方城市规划的发展历程也始终蕴含着总体城市设计的传统。从古希腊凸显和谐理性的希波丹姆规划模式到古罗马强调等级秩序的城镇和广场设计，再到文艺复兴时期对理想城市格局的探索，都体现了在城市整体层面进行结构性空间设计的思想。在近代西方工业革命之后，无论是华盛顿规划、大巴黎改造等新古典主义的规划实践，还是对田园城市、带型城市、卫星城镇等现代城市规划思想的探索，无一不是运用总体城市设计的方法来规划和表达的。
到20世纪中叶，西方主要发达国家的城市化率达到了较高水平，提升城市空间品质成为规划的主要目标，在此背景下诞生了现代城市设计。其中，涉及城市宏观层面的部分即为总体城市设计，涵盖结构性公共空间体系梳理、街区与建筑形态管控、整体城市意象塑造等内容。例如，旧金山、费城等知名城市的总体城市设计通过在设计层面进行管控和引导，成功塑造了具有鲜明形象特色的城市风貌。
通过梳理从古代到近现代城市规划的发展历程，发现城市总体规划始终伴随着总体城市设计，现代总体城市设计的出现本身就是城市总体规划发展的必然需求。因此可以说，城市层面的规划与设计实际上是一体两面、密不可分的。
1.2 我国总体城市设计的前期探索：设计从属于规划
新中国成立初期，我国的城市建设主要借鉴苏联“自上而下整体计划”模式①，此时的城市设计工作仍然包含在城市规划之中。到20世纪80—90年代，西方现代城市设计理论开始引入国内，此时我国城市正面临着建设发展提速引发的一系列问题，因此上海、深圳、唐山、广州等城市集中开展了聚焦城市风貌特色和景观方面的城市设计工作。20世纪90年代出台的《中华人民共和国城市规划法》和《城市规划编制办法》也突出了各空间层次的城市设计在城市规划体系中的重要作用，为总体城市设计的实践提供了重要依据。我国的总体城市设计由此进入了一个繁荣阶段。
这一阶段，我国的总体城市设计发展具有两个特点：一是由国外引入城市设计时对其角色和作用的认知较为模糊；二是总体城市设计的实践侧重解决城市规划中某一专项领域的特定问题。这就导致我国的总体城市设计在理念和实践方面都从属于城市总体规划，具有“重规划、轻设计”的倾向，即认为城市设计是形象化和非法定性的，甚至只是尺度扩大化的建筑设计。这与西方国家总体城市设计的学术和实践传统是明显不同的。
因此，我国城市设计的制度地位始终是不明确的。在法律法规层面，20世纪初期我国在修订规划法规时对城市设计的相关条款普遍进行了大幅删减，仅在微观尺度有所提及。在实践层面，总体城市设计有时是城市总体规划的一部分，有时是在城市总体规划完成之后编制的研究内容，其作用被大为削弱，热度也有所减退。此后，城市设计在我国快速城镇化阶段的缺位，引发了城市空间失序、风貌失色、文化失魂、千城一面等诸多弊病。
1.3 我国总体城市设计的发展趋势：设计与规划衔接
2010年前后，随着我国城镇化率达到50％，上述严峻的城市问题促使天津、南京、苏州等一些城市重新重视和开展了总体城市设计工作，以加强对城市整体空间环境的系统设计和管控，总体城市设计工作在实践层面出现回暖趋势。
2015年12月，时隔37年后中央城市工作会议再次召开，2016年2月印发的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》重新强调城市设计的作用。2017年，住建部分两批设立57个城市设计试点城市，同年颁布《城市设计管理办法》，提出了城市设计与规划体系在相应空间层次的制度衔接关系②。
随着法定化制度框架的初步形成，总体城市设计在各大城市和部分中小城市蓬勃开展，进入一个新的繁荣阶段。这一时期各城市设计试点城市也充分探索了总体城市设计与规划体制衔接的多种方法、路径，总结出一系列宝贵经验。例如，广州将总体城市设计中关于生态底线与文化底线的研究纳入城市总体规划，借助法定规划实现对城市核心空间要素和文化景观风貌的管控等。这种用总体城市设计衔接城市总体规划的互动趋势进一步延续到了北京城市总体规划和雄安新区规划等重要规划设计实践当中。
2 国土空间规划背景下对总体城市设计的再认识
2.1 国土空间规划体系的构建：明确总体城市设计的作用
2018年国家机构改革方案提出将原本分散于发改、国土、住建等部门的规划职能整合到自然资源部，国土空间规划体系成为国家空间发展的法定制度和唯一空间性规划。由于城市设计的非法定性，其与城市规划的衔接性制度路径也必然面临转变。
值得注意的是，国土空间规划体系中已经明确肯定了城市设计的作用和价值。2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，国土空间规划应“运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平”。2020年9月自然资源部发布的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《市级总规指南》)进一步提出“将开展总体城市设计研究”作为国土空间总体规划的基础工作之一，充分体现了总体城市设计在宏观规划中的技术引领作用。虽然总体城市设计制度的地位具有不确定性，但是其作用和价值已成为共识，实践前景大有可为，也具有依托国土空间规划体系重构实现自身制度建设突破的可能性。
2.2 《国土空间规划城市设计指南》：积极衔接国土空间规划体系，提升城市设计的作用
除了在国土空间规划体系中提及总体城市设计，自然资源部还制定发布了《国土空间规划城市设计指南》(以下简称《城市设计指南》)，直接指导和规范国土空间规划编制与管理中城市设计方法的运用。《城市设计指南》明确了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系架构，用城市设计的价值理念和技术方法全方位支撑与优化规划编制工作，并提出在城市设计中应纳入国土空间规划的诸多要点。
《城市设计指南》中的总体城市设计(即总体规划中的城市设计)涵盖了跨区域、市县域、中心城区3种不同尺度，其概念内涵较常规的总体城市设计概念内涵大为扩展。它除了强调景观风貌、形态引导、公共空间等常规内容，还提出其在总体格局、空间结构、设施布局、底线划定等方面具有衔接国土空间规划的可能性。
总体而言，《城市设计指南》结合国土空间规划体系构建的需要，对城市设计的价值、对象、途径等方面都进行了必要的拓展，虽然在编制方法和传导机制等方面还有待进一步明确细化，但是其提供了一种在国土空间规划体系中实践城市设计的可能性，是一项具有启发性的制度探索。
2.3 国土空间规划背景下对总体城市设计的探索：规划与设计融合互动
在《城市设计指南》的基础上，进一步回归设计与规划一体化的本源，设想一种“融入式”的总体城市设计技术路径，即组建由具有空间规划和城市设计背景的人员组成的融合型团队，以共同完成对同一空间范围的“一张蓝图”为终极目标，在编制过程中不区分总体城市设计与国土空间规划，只在产出阶段按各自技术规程选取相应内容作为成果。总体城市设计的本质是以“融入式”的方式参与到国土空间规划的编制中，与国土空间规划并非从属或衔接关系。
张家口经开区的规划设计项目③编制为实践上述工作模式提供了机会。经开区既是张家口主城区的新区，又是国家级开发区。经开区是市级行政中心、京张高铁站等重要城市公共功能所在地，在冬奥会举办契机下面临发展新机遇。经开区管委会为高水平推进经开区的规划设计工作，委托规划团队同步编制经开区总体城市设计和经开区国土空间规划两个重要项目。
按照“融入式”总体城市设计的设想，项目启动之初规划设计团队即形成了“规划引领、设计融合、整合编制”的技术共识，构建了“一个团队、两组分工”的项目管理机制，同步开展调研和对接工作，保证基础资料、空间数据、实时信息的高效收集与共享；共同进行方案研究和探讨，使规划和设计意图同步融入经开区未来发展的“一张蓝图”(图1)。
本文探讨的“融入式”总体城市设计根据《市级总规指南》中“塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态”“提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值”等要求和《城市设计指南》的指导，结合张家口经开区的规划设计实践，主要从以下4个方面实现了总体城市设计对国土空间规划的技术支撑作用。
《城市设计指南》提出，“运用城市设计的方法协调城镇乡村与山水林田湖草的整体关系，对生态、农业和城镇空间进行全域全要素整体统筹”，建议“参与‘三条控制线’的研究与制定过程，优化规划管控底线”。对此，总体城市设计在研究城市整体格局时，需主动对接国土空间规划需求，跳出城区空间范畴，统筹考虑全域空间要素，协调建设空间和非建设空间，构建“三生”功能有机融合体系。
张家口经开区北部连接老城区，高铁新城和洋河新区是位于高铁站以南的城市新区，有清水河、洋河穿流而过，周边分布着山林、农田资源。总体城市设计充分利用区域自然本底，深化演绎从老城区到城市新区的城绿空间格局(图2)，充分发挥城市板块之间乡村地区的生态景观效益，塑造都市田园绿心，最终确定“一轴连三城、山水拥绿心、村居映田园”的总体空间结构(图3)，突出山、水、林、田、湖与城、镇、村共生的空间意境。
国土空间规划在落实《市级总规指南》的基础上，依据总体城市设计对城乡景观格局的梳理结果，识别重要生态功能区和农业功能区，重点控制“两山两水”生态廊道，保护和利用耕地资源。最终，二者共同深化落实“多规合一”的要求，完成了“三条控制线”的初步划定。
依据《城市设计指南》提出的“运用城市设计方法整体统筹、协调各类空间资源的布局与利用”“确定城市特色空间结构并提出城市功能布局优化建议”，总体城市设计深入挖掘张家口的城市文化脉络，与国土空间规划共同提出人文景观要素资源与城镇空间融合布局的构想，在上位规划的基础上细化、优化经开区空间结构和功能布局，为塑造高品质的国土空间提供抓手和依据。张家口在向南发展的过程中逐步形成了城市发展轴线，市政府、市民广场、高铁站、奥森公园等重要项目的规划落位强化了轴线的空间和功能特征。总体城市设计将轴线作为统筹经开区城市空间、凝聚城市精神的重要载体，对位于中轴线的重点特色场所提出更加具体的设计构想(图4)。例如，在重要节点处塑造两个“文化心”，一处为城市会客厅，是奥体中心与奥森公园的融合区域，形成聚合文体活动、彰显奥运文化的市民活动中心；另一处为城市阳台，面向洋河的开阔前景，强调共创共享的开放姿态，形成促进交往与发展的现代博览会展区。
在落位市级国土空间用地规模指标的基础上，总体城市设计结合国土空间规划重点对高铁新城南部奥森公园、洋河新区城市阳台的空间形态进行优化。总体城市设计将奥森公园区域与南侧田野空间一同考虑，将服务设施与公园空间结合布局，并进一步优化路网形态，使原本尺度较大的郊野型公园变为空间宜人的城市公园，并成为生态绿心向城市空间渗透的重要节点。洋河新区城市阳台区域的滨水空间与中央景观绿廊形成开敞空间廊道，总体城市设计因地制宜地在廊道中布置文化设施，促进蓝绿空间与公共设施之间的有机融合。
3.3 结合自然、人文要素，完善公共空间和服务系统
《市级总规指南》要求“完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境”，而城市设计着眼于人对空间的感知和使用，可指导城市功能布局在合理科学的基础上凸显场所品质和人本关怀，帮助实现上述目标。在张家口经开区实践中，总体城市设计通过系统梳理城市特色景观要素、挖掘场所精神内涵，结合国土空间规划对经济发展、人口规模等的研究，共同营建环境宜人、服务均等的高品质人居环境。
总体城市设计根据张家口经开区丰富的自然景观要素，组织多类型、多层次、多功能的城市公共空间系统；利用外围的浅山资源及中部的乡村和林田地带，形成环绕城市组团的郊野活动区域；根据人的使用需求配置各层次的公园绿地，实现“2 km进绿野，1 km进公园，500 m见绿，300 m见景”的宜居生活目标。总体城市设计将公园绿地作为链接多元城市功能和居民日常活动的纽带，打造连续慢行网络。国土空间规划在总体城市设计的研究基础上，进一步提升公园绿地的可达性，并将公园绿地纳入用地功能布局。
总体城市设计参照多级生活圈的配置标准(图5)，完善教育、文化、医疗、养老、体育等设施和空间场所配置，塑造环境舒适、交通便利、服务便捷的城市空间。在此基础上，进一步形成公共服务体系的相关成果内容，并依托15分钟生活圈划定了规划管理单元(图6)。
《市级总规指南》要求“提出全域山水人文格局的空间形态引导和管控原则”“明确空间形态重点管控地区，提出开发强度分区和容积率、密度等控制指标，以及高度、风貌、天际线等空间形态控制要求”等内容，均是总体城市设计擅长的重点技术内容。因此，在张家口经开区规划设计中，以总体城市设计为主导完成了该部分主要工作，并将相关成果纳入国土空间规划中。
总体城市设计着重从三维空间层面统筹建设风貌，根据水系与城市建设组团的关系，明确建筑退线范围，控制近水地块的建设高度，形成契合水体形态的空间响应；根据用地功能布局及对轴线、界面、视廊、天际线等的设计分析与考量，形成整体平坦舒缓、组团中心紧凑发展的三维形态格局，凸显北方平原城市的环境特色(图7)。
总体城市设计结合张家口经开区清新疏朗的绿色本底和创新多元的人文特色，提出“绿野风光、活力风尚、时代风范”的风貌定位；基于对城市轴线、自然要素、功能布局等的综合考量，划定了乐活都市、特色文化、科技创新、乡土田园4类核心风貌地区，提出特色化设计目标，明确设计引导要求。
针对总体城市设计在规划编制、实施管理等过程中存在的概念内涵不清、内容体系庞杂、成果转译低效等一系列问题，本文对“融入式”总体城市设计的实施引导机制进行了探索。
在张家口经开区规划设计中，除重视国土空间规划体系的刚性传导和规划控制内容之外，总体城市设计侧重的引导性内容同样作为衔接下位规划的依据。
例如，总体城市设计涉及的城市密度布局和天际线塑造等内容，虽然并非区县级国土空间规划中的必要内容，但是在下位控制性详细规划编制中却是核心内容。在区级层面进行此类研究，一方面有助于形成全局控制的总体概念，另一方面也可以作为下位控制性详细规划编制的引导性参考。又如，总体城市设计对主要的开敞空间视廊及标志性建筑布局等进行了详细研究，对于若干重点片区和地块形成更具体的管控要求(图8)，并将其作为下位规划编制中空间场所塑造的依据。
国土空间近期实施规划和年度国土空间行动计划是推动国土空间高质量发展的重要手段，总体城市设计则是支撑项目实施的重要技术工具。在张家口经开区规划设计中，总体城市设计同样发挥了推动重点项目实施的作用。
总体城市设计按照“以轴塑城”的空间策略，提出依托高铁站点打造城市门户区，并塑造城市会客厅、城市阳台两个“文化心”的思路。国土空间规划在此基础上，将高铁新城内的两个节点作为近期实施的重点项目，以期尽快形成具有门户特征和时代特质的魅力空间。随后经开区启动了高铁站点周边地区城市设计和城市会客厅片区城市设计两个城市设计项目。
其中，高铁站点周边地区城市设计采用站城一体的空间形式，打造多元复合的中轴空间，使其成为北京疏解的中小企业率先考虑的办公地点，目前已有数十家企业确定落户意向。城市会客厅片区由于进行了设计优化，更具有环境魅力和吸引力，很快被选定为省级重要活动的举办地。
5 “融入式”总体城市设计制度的创新探讨
5.1 依托管委会组织模式，创新建立规划设计体系
张家口经开区作为国家级开发区，一方面在规划定位上以河北“两翼”要求对标雄安新区，更加具有开拓创新的意识；另一方面采用以管委会为主要管理机构的组织模式，也更有利于打破部门行政壁垒，共同绘制空间发展“一张蓝图”。因此，本文探讨的“融入式”总体城市设计充分发挥了管委会制度优势，在委托方的支持下进行规划体系方面的创新。
一是践行“多规合一”，实现多类型规划设计的空间整合。整合纳入张家口经开区“十四五”发展规划、产业发展规划等非空间性规划，并在国土空间规划、总体城市设计等空间性规划设计中予以体现，最终落位到具体空间布局上。通过同步编制有序推进、建立沟通协调机制等工作方式，真正实现了“多规合一”。
二是借鉴雄安新区的经验，建立经开区规划设计总体制度框架。对标雄安新区“1+4+N”的规划体系，张家口经开区提出“1+3+3+19”的规划设计体系。其中，“1”即为一张空间发展蓝图，由国土空间规划和总体城市设计共同绘就，是经开区规划设计体系的空间总领。“3+3+19”分别代表3个全区发展规划、3个片区级的规划设计和19个专项规划设计项目。规划设计体系的建立，为打通规划、设计、建设、管理全过程提供了制度保障，促进了后续开发建设的高效运转。
5.2 明确总体城市设计制度的地位，构建统筹协调工作平台
规划设计体系的建立，还在制度上保障了以总体城市设计支撑全区空间发展蓝图的地位，突出了总体城市设计的“融入式”特征，明确了总体城市设计对于下位法定规划和中微观尺度城市设计的约束与引导作用，这意味着总体城市设计成为统筹协调的工作平台。
在实际工作过程中，总体城市设计和国土空间规划作为“一张蓝图”的顶层设计板块，共同起到衔接上下位规划的作用。国土空间规划侧重实现指标和用地性质的上下传导，管控偏刚性。而有关布局、形态等方面的传导，主要由总体城市设计实现，可见总体城市设计起到了辅助国土空间规划、保证空间品质的作用。具体而言，片区控制性详细规划、区段城市设计和专项规划等下位规划，都在总体城市设计的统一平台下进行协同工作，既可有效贯彻全区总体空间发展意图，又能快速达成规划设计共识、规范非法定规划内容。
由于总体城市设计的“融入式”关系，张家口经开区国土空间规划的编制中也融入和体现了城市设计的有关理念，实现了城市设计与上下位规划的刚性传导和弹性引导，在满足上位规划要求的基础上，为下位规划编制预留一定弹性，为规划实施和管理预留政策创新的可能。
例如，结合国家级开发区发展的有关要求，需要在产业升级、产城融合等方面做更加具体的引导。考虑在城市区域为住宅和商业开发预留一定弹性以及适当布局无污染的都市工业，规划引入综合用地、高端高新产业与科研用地等创新用地类型，细化用地布局，并通过城市设计对功能引导、界面塑造等提出管理要求，既能保障产业研发配套的有关需求，又能为未来城市发展预留一定的弹性。
张家口经开区国土空间规划和总体城市设计工作是在国土空间规划背景下探索规划与设计共同搭建顶层空间蓝图的创新实践。张家口经开区通过“融入式”的总体城市设计，形成了与国土空间规划相互支撑配合的技术体系，有效构建了城市空间发展的“一张蓝图”，理顺了规划设计传导机制，实现了技术和制度创新。
回溯过去、审视当下，总体城市设计与城市总体规划相结合的讨论和探索从未停止。从实践效果来看，将总体城市设计纳入城市总体规划过程，才能更好地完善城市总体规划对于城市社会整体的把握。虽然并非每个总体城市设计项目都存在与国土空间规划一体编制的条件，但是充分理解和应用《城市设计指南》，仍将有力支撑国土空间规划的编制工作。城市设计的制度化建设已是大势所趋，在新的形势下需做好技术准备和相关研究，并在实践中不断探索创新，从而更好地发挥城市设计的作用和价值。
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