为响应国土空间规划编制，我国于2020年全面开展自然保护地整合优化工作，其中风景名胜区的整合优化工作开展较为艰难，规则也被多次调整。在“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总体要求下，如何保障风景名胜区的保护等级与强度只增不降成为业界关注的重点。文章结合工作实践，以海南省五指山省级风景名胜区调整为例，利用ArcGIS空间分析技术对数据库进行分析，并对照现行法律法规、部门规章和管理办法等对调整方案进行剖析与解读，基于客观翔实的数据对比和政策要求，对风景名胜区整合优化前后的区域管控等级和强度进行对比评估，验证风景名胜区调整方案的可行性和科学性。
[关键词] 自然保护地；风景名胜区；整合优化；保护强度
[文章编号] 1006-0022(2023)04-0058-08
[中图分类号] TU984.181
[文献标识码] B
[引文格式] 商楠，马兰，贾晓君，等．风景名胜区整合优化背景下区域保护等级与强度变化评估研究——以海南省五指山省级风景名胜区为例[J]．规划师，2023(4)：58-65．
2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，2020年自然资源部、国家林业和草原局发布了《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2020〕71号)，至此我国的自然保护地整合优化工作全面推开。风景名胜区作为自然保护地体系中独具特色的部分，由于其本质特征和划定方法与其他类型的自然保护地有所不同，其整合优化工作历经波折。按照自然资源部、国家林业和草原局制定的最新要求与规则，在风景名胜区整合优化工作中，很多风景名胜区因与基本农田、城镇开发边界和建设用地的矛盾明显，同时与其他类型的自然保护地重叠现象突出，面临着面积大幅度减少甚至被撤销的情况。相较于其他类型保护地调整面积较小或调整前后管理等级变化明确的特点，风景名胜区的调整涉及的方面较多，为此整合优化前后如何科学准确地评价风景名胜区的保护等级和强度值得重视。
自然保护地整合优化是通过对生态保护红线、各类自然保护地边界及内部情况进行精准调查，挖掘并解决交叉重叠、多头管理、权责不清等历史遗留问题，对“应保而未尽保”的区域进行补入的过程。自然保护地整合优化为建立分类科学、布局合理、保护管理真实有效的自然保护地体系打下了坚实的基础。
自然资源部、国家林业和草原局于2020年启动自然保护地整合优化工作，对全国的自然保护地进行摸底调查，制定相关规则，并出台一系列政策文件，推进自然保护地整合优化工作(图1)。2020年，各省(自治区、直辖市)按照文件要求提交了整合优化预案的数据库，形成了首轮成果。在首轮成果的基础上，自然资源部、国家林业和草原局根据各地实际情况对整合优化规则进行相应调整，各省(自治区、直辖市)根据要求进行修改，于2021年完成了省级自然保护地整合优化预案编制并通过专家审议。截至目前，全国自然保护地整合优化预案已通过专家组评议审查。
2 风景名胜区整合优化历程及存在问题
2.1 整合优化历程
风景名胜区的整合优化经历了5个阶段：①第一阶段。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的通知(中办发〔2019〕42号)，但未明确风景名胜区在自然保护地体系中的分类和定位。②第二阶段。2020年自然资源部、国家林业和草原局印发了《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2020〕71号)，将风景名胜区归类为自然公园，并要求将其名称改为“风景自然公园”，这与风景名胜区兼具文化和自然属性的根本特征及划定初衷不相符，导致在首轮整合优化工作中，因风景名胜区的调整而使空间区域呈现出高度破碎化，整个自然保护地体系受到影响。③第三阶段。2020年自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室联合印发了《关于自然保护地整合优化有关事项的通知》(自然资办发〔2020〕42号)，明确提出“本次自然保护地整合优化预案，暂不涉及风景名胜区自身范围调整，风景名胜区体系予以保留”。至此，风景名胜区整合优化在自然保护地整合优化过程中被暂停。④第四阶段。2021年自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室发布的《关于梳理提供风景名胜区有关情况的通知》(自然资办函〔2021〕453号)要求各省(自治区、直辖市)梳理和提供风景名胜区的有关情况。国家林业和草原局会同有关部门，结合地方专题调研，明确风景名胜区与自然保护地体系、风景名胜区规划与国土空间规划体系的关系，提出对风景名胜区整合优化的意见。⑤第五阶段。2022年，根据自然资源部、国家林业和草原局联合印发的2020年71号函、42号函和861号文，2021年458号函，以及经国务院审批同意的《自然资源部关于风景名胜区有关事项的报告》等文件，国家林业和草原局制定了《风景名胜区整合优化规则》，国家林业和草原局办公室印发了《关于做好风景名胜区整合优化预案编制工作的函》(办函保字〔2022〕99号)，在此背景下国家级风景名胜区自然保护地整合优化工作得以重新启动。
在全国上下如火如荼开展自然保护地整合优化工作时，风景名胜区作为自然保护地体系的重要组成部分，其整合优化遇到了极大的困难，主要存在的问题如下：
(1)定位不清，管理混乱。
我国风景名胜区经历了“积极开发利用”的探索阶段，“更好地保护、利用和开发”的立法阶段，以及“有效保护和合理利用”的体系整合阶段这3个阶段，历时较长，在保护和利用中既希望能抢救性地保护风景资源，又希望能够开展旅游活动，同时能够促进当地发展。由于管理机构长期缺失，风景名胜区长期存在“重开发建设，轻保护管理”的现象，很多景观资源没有得到相应的保护，导致其完全失去了原有价值。
(2)面积过大，矛盾点较多。
风景名胜区兼具文化和自然属性，其划定方法强调边界集中连片，导致区域面积大，与基本农田、城镇开发边界和建设用地的重叠面积较大；风景名胜区建设与当地的经济建设以及居民的生产、生活需要产生了一定矛盾，与时代发展不相适应。
(3)保护地类型改变，管控分类复杂。
由于国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区的管控要求和发展方向差异较大，经过前几轮整合优化后，目前风景名胜区还与其他保护地存在交叉重叠的问题。风景名胜区的整合优化不是类型不变、等级高低的调整，而是涉及类型间的转变，甚至有些区域因为景观价值的丧失而失去保护价值，需要大面积调出生态保护红线，面临管控分类复杂的情况。
3 海南省五指山省级风景名胜区的整合优化
3.1 基本概况
1993年6月，海南省政府批准设立五指山省级风景名胜区(以下简称“五指山风景名胜区”)，范围包括原海南五指山国家级自然保护区、五指山市西区和琼中黎族苗族自治县(以下简称“琼中县”)东区3个片区，涉及五指山市和琼中县的9个乡镇。五指山风景名胜区划定范围为888.03 km2，在海南省自然保护地整合优化以前，该范围包括原海南吊罗山国家森林公园、原阿陀岭省级森林公园的部分区域及百花岭省级风景名胜区(以下简称“百花岭风景名胜区”)。2021年海南省自然保护地整合优化以后，五指山风景名胜区范围与海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区2个自然保护地重叠：①与海南热带雨林国家公园重叠的面积为47888.23 hm2，重叠部分位于公园核心保护区的面积为23444.80 hm2，位于公园一般控制区的面积为24 443.43 hm2；重叠区域占五指山风景名胜区总面积的53.93％，占海南热带雨林国家公园总面积的11.21％。②与百花岭风景名胜区重叠的面积为2210.93 hm2，重叠区域占五指山风景名胜区总面积的2.49％，占百花岭风景名胜区总面积的100％。
综合风景名胜资源调研报告数据可知，五指山风景名胜区的景源总数为94个，海南热带雨林国家公园范围内的景源景点为56个，百花岭风景名胜区范围内的景源景点为33个，非保护地范围内共有景源景点5个。按照风景名胜资源分级标准，目前上述自然保护地范围内有一级景点18个、二级景点19个、三级景点16个、四级景点41个，其中一级、二级景点全部位于海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区范围内。
根据五指山风景名胜区与其他保护地的关系和各地块的土地权属情况，可以将五指山风景名胜区划定为国家公园地块、百花岭地块以及除上述范围的7个乡镇地块，共9个地块。结合五指山风景名胜区与海南热带雨林国家公园、百花岭风景名胜区重叠，与“三区三线”重叠，存在大量的居民点和人口，地块破碎、整体性较差、景源景点缺失，以及与产业发展存在矛盾等问题，本文对各地块现状进行分析和评价，提出风景名胜区调整方案(图2，表1)。
通过对五指山风景名胜区范围各个地块的情况进行分析可知，国家公园地块、百花岭地块的景源景点集中，动植物资源丰富，生态系统环境良好，目前已划入其他保护地进行保护管理，应将其调出五指山风景名胜区，落实“一地一牌”。
对于五指山风景名胜区未划入其他保护地的地块，经分析，大部分地块被基本农田、城市开发边界、城镇与村庄建设用地等分割，破碎化程度较高，难以形成统一的整体，已不符合风景名胜区设立的条件，将其调出风景名胜区。
综上所述，经整合优化，对五指山风景名胜区进行撤销。
4 风景名胜区调整前后的区域保护等级与强度对比评估
4.1 评估方法
本文按照风景名胜区调整前后的区域划分方法，以现行法律法规、部门规章和管理办法中的相关管控要求为依据，对五指山风景名胜区调整前后的管控内容和要求进行对比，形成统一的管控等级划分，同时通过对各类型管控区域面积及占比等的计算，分析风景名胜区调整前后整个区域的保护等级与强度变化(图3)。
调整前，按照《风景名胜区保护条例》(2016年修订)，五指山风景名胜区的地块管控分区分为特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区(表2)。
调整后，根据土地利用现状数据以及《五指山市总体规划(空间类2015—2030年)》《琼中黎族苗族自治县总体规划(空间类2015—2030)》《百花岭风景名胜区总体规划(2020—2035年)》等确定的用地类型，将地块在空间上分为生态保护红线(不含自然保护地)、自然保护地、基本农田、林地、河流湿地、其他未利用地、山体、城镇开发空间、乡镇开发空间等。
通过对以上各类空间地块的保护管控要求进行分析，发现陆域生态保护红线(不含自然保护地)、自然保护地、基本农田、河流湿地和林地的管控强度最高，管理体制最完善，因此本文选取以上5个指标对风景名胜区调整前后的区域保护等级和强度进行对比分析。
依据《生态保护红线管理办法(暂行)》《五指山市总体规划(空间类2015—2030年)》《琼中黎族苗族自治县总体规划(空间类2015—2030)》，陆域生态保护红线(不含自然保护地)区域通过对开发建设活动的管控，分为一级生态功能区(禁止开发区)和二级生态功能区(限制开发区)。在限制开发区内，在不违反法律法规和部门规章的情况下，可适当开展生态环境保护修复、原住民生产生活、必要的河道整理、防洪、生态监测、特殊军事用途等活动，以及符合法律法规的林业活动。
依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的通知(中办发〔2019〕42号)，自然保护地区域分为核心保护区和一般控制区。核心保护区原则上禁止人为活动；一般控制区禁止开发性、生产性建设活动，在国家公园管理机构确保生态功能不被破坏的情况下，可以按照有关法律法规和政策开展有限的人为活动(表3)。
依据《中华人民共和国基本农田保护条例》(2017年修正)，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区而需要占用基本农田外，此区域禁止开展其余人为活动。
依据《海南省“十四五”水资源利用与保护规划(2021—2025年)》(琼府办〔2021〕14号)和《海南省万泉河流域生态环境保护规定》，本文对涉及的万泉河流域和昌华江流域进行管控要求分析。
万泉河流域内可开展新建、改建、扩建工业建设项目以及居住小区、宾馆、饭店等建设项目，应当依照有关规定进行环境影响评价，建设配套的污水处理设施；禁止开展对流域水体及周边天然林、水土保持林、水源涵养林产生负面影响的人为活动，全面禁止新建小水电项目，逐年分批对现有小水电站实施生态化改造或关停退出。昌华江流域内的工程建设应当不占或者少占湿地，确需征收或者占用湿地的，用地单位应当依法办理相关手续，并给予补偿；禁止开展对流域水体和生物多样性造成负面影响的人为活动。
依据《中华人民共和国森林法》(2019年修订)和《中华人民共和国森林法实施条例》(2018年修正)，林地的保护等级分为四级，从一级保护林地到四级保护林地，保护强度和等级逐层级降低(表4)。
经过对相关法律法规及条例中管控要求的梳理，可将各类用地保护管控措施总结为严格禁止建设、严格限制建设和控制建设3种等级。其中，严格禁止建设范围内以严格保护为原则，实行刚性管控；严格限制建设范围内以限制利用为原则，实行弹性管控；控制建设范围内以保护利用为原则，促进实现整体区域的生态功能和生态价值(表5)。
调整后，由于各个空间类型在划分时，生态保护红线与其他管控空间有部分区域重叠，为避免重复计算，首先统计调整后位于生态保护红线范围内的面积，国家公园、林地、基本农田和河流湿地的面积均为生态保护红线外的剩余量。同时，调整后，除去上述5种空间类型，仍有部分地块位于中心城区开发边界、乡镇开发边界、旅游度假开发边界、其他开发功能区等空间内部，属于非生态管控区，面积不计入风景名胜区调整前后各地块保护等级变化面积统计中，因此调整后的总面积与调整前略有区别，为了保证分析的合理性，本文利用面积占比进行对比分析。
通过数据的对比分析，涉及调整的9处地块在调整后，保护等级和强度变化幅度较大，整体上呈现明显的增强趋势，具体如下(表6)：①严格禁止建设范围。此分区内的面积占比提升极大，虽然在百花岭地块中面积占比略有下降，但是在其余地块中数据提升幅度极大，尤其在红毛镇、营根镇等4个乡镇，面积占比从0提升至均值为60.00％左右。②严格限制建设范围。此分区内的面积占比提升较大，除营根镇、红毛镇和长征镇3个乡镇在数据上稍有降低外，其余地块面积占比提升明显。③控制建设范围。在此次调整的9处地块中，该分区的面积占比全部大幅度降低，最具代表性的是国家公园地块，面积占比由调整前的43.89％降低至调整后的0.65％。
表6 风景名胜区调整前后各地块保护等级变化面积统计
经过评估分析可以发现，风景名胜区调整后，严格禁止建设范围的面积由13816.77 hm2提升至37806.94 hm2，面积占比由15.61％提升至48.82％，保护强度提升的面积为23990.17 hm2；严格限制建设范围的面积由19612.61 hm2提升至32219.90 hm2，面积占比由22.16％提升至41.61％，保护强度提升的面积为12607.29 hm2；控制建设范围的面积由55073.88 hm2降低至7 406.79 hm2，面积占比由62.23％降低至9.57％，保护强度提升的面积为47667.10 hm2(表7)。综合以上分析，风景名胜区经过调整，保护强度和等级有显著提升(图4，图5)。
调整后，五指山风景名胜区的核心景观资源被纳入海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区进行统一保护管理，景源景点也将得到更好的保护和开发利用。未划入其他保护地的景源景点共计5处，按照海南省级文物保护单位及河长制、湖长制体系进行管理。
五指山风景名胜区在撤销后，虽然需要对区域景源景点的保护管理职责和保护范围进行一定程度的调整，但是不会降低区域的生态保护强度，同时将解决多头管理、与城市规划不协调等问题，有利于落实保护管理责任，促进区域经济发展。
5 风景名胜区调整后区域未来发展建议
5.1 加强风景资源的保护和合理利用
建议在调整后，加快海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区的勘界立标工作，保障重点景观资源和生态环境的整体性及稳定性。同时，保护地管理单位应按照国家公园、风景名胜区的法规政策，科学合理地编制相关规划，为区域的科学发展提供指导。风景名胜区未划入其他保护地的区域可作为海南热带雨林国家公园的外围保护地带，在建设管理过程中应严格保护好景观资源和生态环境。
针对百花岭西南侧调出风景名胜区区域的林地，建议在调整后按照生态保护红线、公益林等相关保护要求进行分级保护管理，保障风景名胜区调整后不降低区域生态林地的保护力度，落实管护责任，严格保护区域生态。同时，立足当地实际情况，结合乡村振兴战略，科学发展绿色生态产业，适度引入森林体验、自然科普宣教、森林康养等内容，探索区域产业生态化和生态产业化的融合发展方式，助力区域经济发展，提升森林生态服务功能。
建议在调整后，各区域充分对接国土空间规划，落实海南省、琼中市及各区县的国土空间规划中的管控内容，探索以空间规划为基础、用途管制为手段的开发保护制度。对于有条件的区域，要在详细规划中对管控要求和相应指标进行合理细化，实现“一张蓝图绘到底”。
同时，结合区域地块的实际情况，在不破坏自然生态系统和生物多样性、不影响周边居民正常生活与工作、不改变风景名胜区性质及保护对象的前提下，当地政府应结合生态文明试验区和自由贸易港建设，衔接相关规划，优化区域生态格局，合理调整林业产业结构，推进特色小镇以及茶产业、橡胶产业等特色产业的培植，加快区域高质量绿色发展。
建议在调整后，集合海南省全省的保护地整合优化工作，以保持生态系统完整性为原则，确保海南热带雨林国家公园在全省自然生态系统中的主导地位，并加强各类型保护地的保护管理。
在完善国家自然保护地相关法律法规的同时，海南省要积极制定地方性规章制度、标准规范和构建考核评价指标体系，建立自然保护地退补平衡制度、自然保护地内建设项目负面清单管理制度，完善自然保护地内外协调运行机制，统一监督管理所辖行政区域内各类自然保护地，形成全面高效的闭环管理机制。
建议探索自然保护地范围内自然资源资产保护和使用规划，对海南热带雨林国家公园和百花岭风景名胜区国土空间依法实行区域准入及用途转用许可制度；探索全民所有土地资源储备、管护和临时利用模式，依据管控要求，实现土地资源用途的有效管理，在严格限制建设范围内根据生态保护和生产经营的需要，综合运用征收、置换、地役权、托管、租赁、补偿、使用权转让、签订合作保护协议等多种方式，在实现管理机构对自然资源的高效统一管理的同时，引入社会资本，激发区域活力，有序组织社会参与，形成全社会共建氛围，实现保护建设成果的全民共享。
风景名胜区是我国自然保护地体系的重要组成部分，发挥着维护生态安全、保护生物多样性、改善生态环境以及加快全域旅游、促进经济发展的保护与利用双重效益，对生态文明建设起着至关重要的作用。近年来，在自然保护地整合优化工作中，风景名胜区的调整方向及相关要求经过多次调整和多方博弈，越发科学合理，风景名胜区的范围调整和划定要立足于真实可靠的数据，紧密结合相关法律法规等，科学评估其保护等级和保护强度的变化，使所在区域能够完整传承其资源和价值，确保重要生态系统、风景名胜资源、自然与人文景观得到有效保护，使风景名胜区成为生态文明建设的重要窗口。
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