都市圈是在我国新型城镇化格局中承担承上启下作用的地理区域、经济区域和政治区域，政府政策与都市圈建设发展具有紧密关联，把握我国都市圈政策在演进过程中的特点及薄弱点，对完善都市圈政策体系具有重要意义。文章通过构建政策阶段—政策工具—政策目标三维分析框架，对我国都市圈政策演进脉络与特征进行梳理和总结，分析相关政策的总体格局、区域差异与发展趋势。结果表明，我国都市圈政策演进可分为科学探索、改革重塑、深化推进3个阶段，都市圈政策目标由重引导培育向多领域协同转变，政策工具的使用存在结构失衡、匹配错位等问题，且不同省级地域在政策目标内容和政策工具运用上具有明显差异。最后文章在总结都市圈规划成功经验与存在问题的基础上，立足新发展阶段，从均衡优化政策结构、政策多维统筹匹配、分类分地域精细施政3个方面提出都市圈政策制定的建议。
[关键词] 都市圈；政策演进；耦合特征；政策文本分析
[文章编号] 1006-0022(2023)04-0011-08
[中图分类号] TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 彭翀，伍岳，张梦洁，等．我国都市圈政策演进与多维耦合特征研究——基于2000—2022年政策文本计量分析[J]．规划师，2023(4)：11-18．
截至2022年，我国的城镇化水平已达到65.22%。我国面临着持续推进城镇化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在冲突的夹缝中，要素集聚能力更强、配置效率更高的城市群和都市圈蕴藏着我国经济未来最大的结构性潜能，并成为承载发展要素的主要空间形式｡都市圈作为城市群内部、连接中心城市与周边城市的城镇化空间形态，是构建区域一体化发展格局的基础与核心。为加快都市圈建设，自2000年以来，国家及各省市陆续针对都市圈的产业发展､公共服务发展､交通设施、体制机制建设等发布了一系列引导政策。2019年颁布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)，是中央层面推动都市圈发展的重大政策安排，开创性地提出了详细的都市圈发展措施，培育和建设现代都市圈成为我国区域政策调控的主要目标。国家每年发布的《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》在明确和强化这一主要目标的同时，还对都市圈各领域发展作出了进一步指导。“十四五”时期，都市圈规划发展迅速，国家发展和改革委员会先后批复了南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉7个都市圈的发展规划。2022年发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出有序培育现代化都市圈，并健全城市群和都市圈协同发展机制，这标志着我国已迈入全面推进“群圈”引领发展的时代。回顾二十多年来我国都市圈的发展历程，其形成、建设的背景、过程及重要意义决定了都市圈不仅是一个地理空间地域，还是一个经济区域，更是一个政治区域。政府政策与都市圈发展实践有紧密关联，政府政策是引导和支持都市圈发展的重要手段，同时政府政策又随着都市圈的发展不断进行相应的优化调整。因此，对我国都市圈政策演进脉络与特征进行梳理总结，分析政策的总体格局、区域差异与发展趋势，在总结成功经验与存在问题的基础上，立足新发展阶段探索性地提出都市圈政策制定的若干建议，对于坚实走好我国现代化都市圈建设之路意义重大。
目前，大多数学者在都市圈相关的政策研究中主要从都市圈发展阶段、政策工具及政策目标等维度展开分析。其中，从政策的阶段属性出发，准确识别不同时期政策的特点、对发展阶段进行科学划分是都市圈研究中不可缺少的环节。工具属性是一种常用于公共管理中研究公共政策的分析视角，将政策中的工具属性加以分类并分析其倾向，可以描述相关政策的一般性特征。Rothwell和Zegveld将政策工具划分为供给型、环境型和需求型，通过均衡使用3种工具形成三方合力，以保证政策的合理性和科学性。这种分类方式能够较为清晰明了地划分政策类型，其获得的认可度较高，除了被运用于传统公共管理领域，还被广泛运用于城镇化建设､城市更新规划等相关领域。从政策的目标属性来看，政策目标可以体现政策如何通过制定目标内容影响实施。在研究技术方面，文本挖掘、内容分析及引文分析等是政策分析研究中较常采用的方法，尤其是内容分析法，其将定性与定量研究相结合，可用于分析政策工具及政策文本，逐渐成为社会科学的主要研究方法之一。
目前，学界对都市圈政策的研究主要是对其含义、思路、方向等方面的定性研究，以政策文本为载体对都市圈政策演进过程的定量分析较少。截至2022年3月，中共中央办公厅、国务院、自然资源部、生态环境部等国家部委及各省、自治区、直辖市发布的与都市圈发展相关的公共信息资源开放政策文本多达237个，这些公共信息资源开放政策运用了哪些政策工具，不同时期政策制定的核心重点是什么，不同区域的政策内容存在哪些差异，这些政策是否有效支撑了施政目标的实现？既有研究对以上问题的分析深度和系统性尚有不足，尤其是从综合的、多维度的视角刻画我国都市圈政策演进特征的研究还较为少见。
当前，我国学者在政策分析方面提出了不少成熟且有代表性的多维分析框架，如朱桂龙等人针对我国协同创新政策提出的“层面—目标—工具”三维分析框架，龚勤林和刘慈音提出的“活动主体—活动阶段—政策工具”分析框架，以及李凡等人在分析技术创新政策时提出的“政策目标—政策工具—政策执行”研究框架等。本文基于相关研究构建了“政策阶段—政策工具—政策目标”三维耦合分析框架，这3个维度对应我国都市圈政策的演进过程、导向及实现措施，采用对质性政策文本资料的量化研究方法，分析都市圈政策在不同发展阶段的重点目标与关键领域，并研究其运用哪种政策工具去实现目标，同时进一步识别政策目标与政策工具的耦合匹配特征及区域空间差异，从而丰富和深化都市圈政策分析的理论研究与方法，把握当前我国都市圈政策在3个维度中呈现的特点及薄弱点，为都市圈政策体系的完善与实施提供决策参考。
本文从政策阶段､政策工具和政策目标3个维度剖析我国都市圈政策发展特征，并构建三维分析框架(图1)。
1.2.1 政策阶段维度
目前学者主要通过分析都市圈发展水平、协调水平、联系强度等因素，将都市圈发展过程划分为培育、成长、调整、成熟等阶段。本文综合了现有的都市圈阶段划分方法以及国家层面都市圈政策的主要发展脉络，将都市圈政策演进划分为科学探索阶段、改革重塑阶段和深化推进阶段。
1.2.2 政策工具维度
本文将政策工具细分为3种基本政策工具和14个政策子工具(表1)。其中，供给型政策工具指为都市圈建设提供推动力的政策，政府直接通过提供人才、资金、信息、设施等方面的政策支持来保障都市圈建设过程中各个要素的需求与更迭，使都市圈持续发展；环境型政策工具则主要指提供间接的具有影响力的政策，政府通过法律法规、金融税收、监督管制等政策为都市圈建设提供良好的外部环境；需求型政策工具主要指对都市圈建设具有拉动作用的政策，政府通过示范试点、交流合作等措施减少外部不确定因素的干扰，降低都市圈建设推进的难度，稳定都市圈发展的内外部环境。
1.2.3 政策目标维度
影响都市圈发展目标的因素多种多样，根据《意见》提出的基本框架，都市圈建设的目标主要包括基础设施一体化、产业分工协作、统一开放市场、公共服务共建共享、生态共保共治、健全体制机制6个方面(图2)。其中，基础设施一体化是都市圈建设过程中的首要工作，也是贯通都市圈整体结构的核心要素；产业分工协作是推动都市圈发展的重要步骤；统一开放市场是促进都市圈发展的必要环境；公共服务共建共享是促进都市圈发展的关键支撑；生态共保共治是推动都市圈发展的内生动力；健全体制机制是都市圈发展的重要保障，这6个方面政策目标相互影响，共同促进都市圈发展，本文从这6个方面搭建了政策目标维度的分析框架。
本文选取政策文本作为研究数据来源，通过对文本资料的编码、分析、比较和转化，形成不同层级的概念、范畴和类属，以识别政策核心影响因素及各因素间的结构关系。
本文选取了2000年11月至2022年3月国家及各省、自治区、直辖市针对都市圈发展颁布的各类政策文件，文件类型包括法律、意见、办法、条例、指令、决定等。数据来源于北大法宝等法律查询网站以及国务院、自然资源部、生态环境部和各省、自治区、直辖市政府网站。由于“都市圈”概念在前期区域政策实施中并不明确，本文在研究中同样纳入了“经济圈”等与“都市圈”概念相近的相关政策。在经过收集和筛选后，本文最终选取了237个政策文件形成都市圈政策分析数据库，其中包括18份中央文件、219份地方文件，并以地方文件发布部门所在省份为统计依据，得到我国都市圈政策的省际发布数量统计分析图，其中辽宁、天津、广西、西藏、青海、新疆、香港、澳门和台湾9个省级行政区在2022年3月前暂无与都市圈直接相关政策文件，因此在图中并无统计(图3)。总体来看，我国地方都市圈政策主要集中在华北及华东地区的成熟型都市圈、华中地区以及西南成渝地区的发展型都市圈，而新疆、西藏、青海等西北地区的都市圈政策发布较少。
本文研究中政策文本编码运用NVivo11质性分析软件，该软件可对政策文本进行整理、查询、编码和聚类。本文首先利用NVivo11软件导入237份政策文件并按照三维分析框架，同时参考现有的相关文献编码方式，建立3种编码树节点，即政策阶段编码、政策工具编码和政策目标编码。其次，依据详细的子节点分类将政策文本相关的词句内容编码归类到对应节点中，共计得到编码参考点1212条。
3 我国都市圈政策演进特征
3.1 政策阶段由探索到重塑再到深化推进发展
2000—2022年，我国都市圈政策发布数量整体呈上升趋势，并可划分为科学探索阶段(2000—2014年)、改革重塑阶段(2014—2019年)、深化推进阶段(2019至今)3个阶段(图4)。
图4 都市圈政策发布数量时间序列图
资料来源：北大法宝等法律政策网站及国务院､自然资源部､生态环境部及各省市政府部门网站。
(1)科学探索阶段。此阶段各地开始出现试点性质的都市圈或准都市圈区域实践，如上海大都市区、武汉城市圈等，这个阶段的政策由于都市圈定义和概念尚未明确，名称并未统一，但是社会各界开始对相近概念展开探讨。
(2)改革重塑阶段。《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》发布后，我国城镇化战略出现了重大转变，提出要推进形成以中心城区1小时交通圈为范围的通勤高效、一体发展的都市圈。
(3)深化推进阶段。在《意见》出台后，“都市圈”概念首次被明确，并且《意见》中开创性地提出了培育发展现代化都市圈的实施任务与方案。国家发展和改革委员会发布《2019年新型城镇化建设重点任务》及相关政策，此后都市圈成为我国城镇化发展的重要空间载体。东南沿海地区及东部地区的地方政府也将都市圈政策作为区域宏观调控的重要组成部分，陆续发布以都市圈为实施主体或实施范围的相关政策文件。
依据政策文本编码方式，1212条编码参考点可分为3种不同类型的政策工具，再按照阶段分类，得到不同阶段下政策工具的比例分布(图5)。
从全阶段的各类型政策工具的使用比例来看，环境型政策工具占比最高，为61.55%，供给型政策工具占比为34.27%，需求型政策工具占比最低，仅为3.88%，由此可知需求型政策工具在都市圈发展过程中的拉动作用偏弱。从分阶段的各类型政策工具的使用比例来看，在科学探索阶段环境型政策占比较高，此阶段政府在目标规划、机制体制、法律法规政策等方面进行了都市圈建设的策略引导，制定了具有前瞻性的发展目标，并为发展提供了环境保障，为都市圈前期发育奠定了基础；在改革重塑阶段，供给型政策工具占比升高，此阶段都市圈经过一段时间的培育，各领域存在的问题开始显现，政府有针对性的通过资金投入、平台构建、要素设施建设以及人才培养等方面的政策，为都市圈的发展提供直接的推动力；在深化推进阶段，对于都市圈的概念、范围、发展模式与建设策略已形成一定共识，同时都市圈发展过程中的矛盾冲突逐渐凸显，政府开始逐步增强需求型政策对于都市圈建设的拉动力，以协调都市圈发展的内外矛盾。
从分阶段的政策目标分布来看，政府对都市圈的机制体制、公共服务、产业分工的关注，是都市圈政策在科学探索阶段的重要特点(图6)。在科学探索阶段初期，都市圈的政策目标在于健全体制机制、公共服务共建共享以及产业分工协作，促使具备都市圈特征的区域初步建立，为都市圈成长创造必要条件。在2014年《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》发布以及各个区域对都市圈进行规划探索之后，都市圈政策目标重点向统一开放市场、基础设施一体化及生态共保共治转移，更多地强调区域市场的一体化，在完善市场的基础上发展高端产业及现代服务业。在生态文明建设指导思想的指引下，相关政策应加强对都市圈生态环境的监管和保护。2019年《意见》出台后，都市圈政策目标更加注重区域间、城乡间的协同机制及基础设施体系的构建，特别是在世界政治经济形势多变以及气候变化等不确定因素的叠加影响下，都市圈作为构建我国“双循环”发展格局的重要产业空间载体，在政策方面更加关注产业链、供应链、创新链的韧性协调发展。
本文根据政策内容关键词词频及政策编码数量分析不同阶段都市圈政策目标的关注重点(表2)。基础设施一体化目标主要关注城乡基础设施，同时逐步重视设施智能化；产业分工协作目标的关注重点以传统产业、文化产业、新兴产业为主，在当前阶段健康产业、环保产业逐渐成为新热点；统一开放市场目标一贯关注建设用地市场，对数据要素市场的关注度逐步提升；公共服务共建共享目标的关注重点为社会保障体系和医疗服务，近年来养老服务和区域服务机制逐渐成为关注焦点；生态共保共治目标的关注重点则由生态系统保护、生态文明建设开始向精细化的生态空间建设和创新生态转变；健全体制机制目标重点关注监管机制、激励机制，并逐步重视创新机制、联治机制。
4 我国都市圈政策的多维耦合特征
4.1 二维耦合特征：目标与需求匹配度低
考虑到分维度演进特征的分析已纳入政策阶段维度，本文仅将政策工具维度和政策目标维度进行分类耦合构建，利用NVivo11得出矩阵二维分布图(图7)。由此可知，对于6个都市圈政策目标来说，健全机制体制政策目标中的策略措施工具(77条)与基础设施一体化政策目标中的要素设施工具(61条)运用最多，公共服务共建共享目标的政策工具使用最不均衡，主要以供给型政策为主。对于3种类型政策工具来说，环境型政策工具中最薄弱的是基础设施建设的法规管制工具及公共服务共建共享的监测考核工具，供给型政策工具在产业及开放市场上的运用不足，供给型人才培养工具运用在生态环境与基础设施方面缺失。而运用最为不足的是需求型工具(3.88%)，除去产业分工协作目标中的示范工程工具，其余工具运用非常少。
总的来看，我国倾向于在健全机制体制目标上使用策略措施和目标规划工具来促进现代化都市圈目标的实现，中央及地方都市圈相关政策文件的规范性、约束性与指导性很强，需求型政策工具与政策目标的耦合数量低于环境型及供给型政策工具，这在一定程度上反映了当前政策工具“重谋划，轻应对”的问题。
通过三维耦合分析，可得出我国都市圈不同政策目标在各个阶段中对应政策工具使用情况(图8)。在科学探索阶段，都市圈政策更多地在机制体制上运用环境型政策工具进行试点探索，但对于生态共保共治目标的关注及需求型政策工具的使用偏弱。在改革重塑阶段，机制体制目标下的环境型政策工具使用占比降低，供给型政策工具使用频率明显提升，但供给型政策对公共服务共建共享目标存在一定的忽视。在深化推进阶段，需求型政策工具使用频率明显提升，生态共保共治目标的重要性逐渐提升。整体来看，都市圈政策目标呈现出逐渐由健全机制体制单一偏向性转为统一开放市场、基础设施一体化、生态共保共治以及健全机制体制复合均衡的演进趋势。
因为各省份的都市圈政策在数量上存在一定差异，且政策内容及篇幅差异性较大，所以本文以各省级行政区都市圈政策中各项政策工具与政策目标的占比作为指标，分析各地区在政策目标及政策工具选择中的偏向性(图9，图10)。从省际政策目标空间分布差异来看，产业分工协作目标在西南地区和长三角地区占比较高，生态共保共治目标在东北地区及两广地区占比较高，基础设施一体化目标在西北地区占比较高，健全体制机制政策目标被西北和中部地区作为重点，而统一开放市场目标则在中部及西南地区占比更高。从省际政策工具空间分布来看，环境型政策工具在中部地区占比较高，在东北和西北地区则更偏好运用供给型工具，而在中部地区和南部沿海地区需求型政策工具有着较高占比。
从政策阶段维度来看，我国都市圈政策经历了2008—2009年第一个政策高峰期和2019年《意见》出台第二个高峰期后，整体处于快速发展的深化推进阶段初期。从政策工具维度来看，我国目前更倾向于利用环境型政策工具来改善都市圈的宏观发展环境，这符合当下对培育更多都市圈建设的需求。但是从长远来看，过量的环境政策工具会阻碍其他两种政策工具的良性发展，特别是需求型政策工具的缺失不利于政策目标的实现与政策执行效力的提升。从政策目标维度来看，健全体制机制目标一直是都市圈政策的关注重点，近年来国家对生态共保共治目标的关注度逐渐上升，而公共服务共建共享目标作为推动都市圈一体化发展的重要路径，相关政策制定不足。都市圈政策的空间分布分析结果表明，我国东西、南北区域的都市圈政策存在差异，这与我国当前的经济发展格局相符。政策的差异决定了不同都市圈未来承担的任务不同、发展模式不同，政策目标既有面向全球竞争，也有带动中西部共同富裕，还有保障国土空间安全等不同导向，政策如何精准发力，建设好、管理好不同类型的都市圈，是促进国家治理能力现代化的关键。
针对目前我国都市圈相关政策的制定存在各类政策工具应用不均衡的问题，本文提出以下4条建议：①增强环境型政策工具的影响力，给予创新型政策工具如金融税收制度等更多的实施空间，进一步健全完善管控措施，建立都市圈各类要素的监测、考核制度，以有效监督各级政府推动都市圈发展的工作情况；②提升供给型政策工具的推动力，加大资金投入的力度，建立多元化的都市圈项目资源投入渠道，拓宽资金来源，加快基础设施建设，强化高素质人才的培养及空间基础信息技术平台的应用；③需求型政策工具能够提供稳定的拉动力，应继续强化试点示范都市圈的带动引领作用，引入政府采购及服务外包等政策工具，提高都市圈在经济市场中的地位，鼓励多元社会组织参与都市圈发展；④加大力度推进跨区域的公共服务设施建设，缩小都市圈内公共服务水平差距，加快构建都市圈社会保障平台及政务平台，推进户籍、社保、就业、医保、住房公积金等服务事项跨城通办。
只有政策目标与政策阶段、政策工具互相匹配时，都市圈政策体系才更为科学合理有效。因此，要充分考量都市圈在当前阶段的发展背景与发展环境，向着实现现代化都市圈这一整体目标不断推进。从政策目标和政策工具耦合分析来看，政策工具的运用在公共服务共建共享和生态共保共治目标上支撑力度不足。在产业分工协作目标中对政策工具运用不足。若要均衡都市圈政策体系中二者之间的关系，首先要强化示范工程建设在各都市圈目标中的运用，其次强化信息平台对于都市圈发展的支撑作用，再次完善都市圈的监测考核制度，最后针对现代化都市圈建设的多个维度夯实评估工作，保障政策的有效性与合理性。
当前，我国都市圈的发育已经呈现出全面化、多样化的趋势，都市圈所在区域的发展格局日益差异化，战略目标趋于多元化，政策治理方式呈现精准化的态势，因此根据地域差异对不同都市圈发展进行分类政策引导具有重要的科学价值和现实意义。国家层面的施政目标应立足全域战略格局的视角，明确政策引导的主要着力点，对不同区域的都市圈制定相应的政策组合包，因地制宜地提出满足共性指引和差异化需求的政策，提升重点都市圈政策制定的创新性和示范性作用；各省市层面施政目标应立足于都市圈自身的发展规律与比较优势，根据规模等级、发展阶段、空间组织模式的特点，将目标导向与问题导向结合，制定专项治理政策，如生态治理保障政策、空间载体建设政策、体制机制创新政策等；对于不同地区都市圈的重点建设领域，政策实施层面要明确主要原则、目标及行动要求，基于政策引导提出针对政府、企业、城乡居民等不同主体的具体行动响应路径，促进相关利益主体的全过程参与，如推进都市圈同城化建设的行动方案、企业合作促进都市圈产业协同的项目指引、基层组织提升公共服务质量的行动举措等，实现精细化、精准化、可实施的政策指引。
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